Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Закону о Правительстве РФ и федеральным законам, и осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
Законодательством установлена обязанность Правительства РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Важно заметить, что Правительство РФ реализует свои полномочия и в иных сферах:
• в сфере экономики;
• в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики;
• в социальной сфере;
• в сфере науки, культуры и образования;
• в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации;
• в сфере внешней политики и международных отношений.
Вопрос 4. Формы и методы деятельности органов исполнительной власти
Понятие и виды форм управления
Применительно к исполнительной власти форма является внешним выражением действий (бездействия) органов исполнительной власти (далее – ОИВ) и должностных лиц, которые порождают определенные юридические последствия.
С точки зрения правового значения выделяют следующие виды административно-правовых форм:
• правовые , связанные с установлением и применением норм права (например, издание юридических актов, применение принудительных мер). В правовых формах наиболее четко выражаются государственно-властные полномочия органов государственной власти. В своем индивидуальном выражении эти формы выступают в роли юридических фактов, то есть могут формировать административно-правовые отношения;
• неправовые , непосредственно не связанные с изданием юридических актов, не влекущие за собой возникновения административно-правовых отношений. Часто их называют организационными формами управленческой деятельности. Как правило, неправовые формы либо предшествуют правовым, либо следуют за ними, либо создают необходимые условия для совершения действий, имеющих юридическую силу.
К числу основных видов административно-правовых форм управления относится:
1) издание нормативных актов управления. Данные акты являются подзаконными и должны издаваться только тогда, когда в них есть реальная необходимость. С их помощью создаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые, формируются новые правоотношения или изменяются и прекращаются старые;
2) издание ненормативных актов управления. Эти акты порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица;
3) заключение договоров. Примерами могут быть соглашения между различными субъектами управленческой деятельности, а также заключение контрактов о поступлении:
• на военную службу;
• на службу в органах федеральной службы безопасности;
• на службу в органах внутренних дел и т. д.;
4) осуществление организационных действий.
Правовые акты управления
Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления.
Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. Для таких актов характерны следующие черты:
• они издаются только полномочным субъектом с соблюдением установленных правил;
• являются его односторонним властным волеизъявлением;
• имеют императивный характер;
• подзаконны;
• направлены на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений в целях реализации функций исполнительной власти.
Правовыми актами управления, обладающими высшей юридической силой, являются законы.
Закон — нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке высшим представительным органом Российской Федерации или ее субъекта и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Законы, издаваемые на территории Российской Федерации, можно разделить на три группы.
Федеральные конституционные законы (ФКЗ) – нормативные правовые акты, определяющие основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций, на основе которых строится и детализируется вся система нормативных правовых актов. Датой принятия ФКЗ считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания.
Федеральные законы (ФЗ) – нормативные правовые акты, принимаемые и действующие в строгом соответствии с федеральными конституционными законами и регламентирующие определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Датой принятия ФЗ считается день его принятия Государственной Думой в окончательной редакции.
Законы субъектов Федерации — нормативные правовые акты, принимаемые в строгом соответствии с ФКЗ и ФЗ, регламентирующие определенные и ограниченные сферы общественной жизни на территории субъекта Федерации.
Правовые акты управления можно классифицировать:
• по юридическим свойствам:
• на нормативные — они устанавливают правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитаны на неоднократное применение и не имеют конкретного адресата. Их назначение (определяется компетенцией ОИВ и должностных лиц): конкретизация норм законов, определение организационно-правового статуса звеньев исполнительной власти, предоставление специальных прав и обязанностей;
• индивидуальные — носят правоприменительный характер: решают конкретные административные вопросы, их адресатом является определенное лицо, приводят к возникновению конкретного административного правоотношения;
• смешанные (например, ответственность за выполнение нормативных предписаний может возлагаться на конкретное лицо);
• по наименованию:
• на постановления (Правительства РФ, государственных комитетов, федеральных комиссий) – имеют нормативный характер, разъясняют наиболее существенные вопросы. Постановления Правительства РФ могут быть отменены указом Президента РФ;
• распоряжения (Правительства РФ, Президента РФ) – издаются по оперативным, текущим вопросам для конкретизации законов;
• приказы — обязательные предписания, осуществляемые в порядке реализации единоначалия (издаются министрами, руководителями федеральных органов исполнительной власти);
• правила — утверждаются постановлениями, приказами; регулируют деятельность государственного органа;
• инструкции ;
• положения.
ФОИВ не могут издавать правовые акты в форме писем и телеграмм;
• по предусматриваемым мерам ответственности – на акты управления, предусматривающие меры дисциплинарной, материальной и административной ответственности.
Процесс подготовки и принятия правовых актов управления состоит из двух стадий: разработки и принятия.
Разработка акта управления предполагает:
• проявление инициативы субъектом управленческой деятельности;
• разработку проекта решения, что, как правило, является функцией самого субъекта управления. Часто он поручает разработку проекта своим нижестоящим управленческим звеньям;
• обсуждение проекта акта управления с целью совершенствования его формы и содержания. Оно осуществляется при участии заинтересованных сторон и может быть всенародным либо проходить в общественных организациях и трудовых коллективах, в постоянных комиссиях органов государственной власти и т. п.;
• согласование проекта акта в тех случаях, когда это прямо предусмотрено процедурой подготовки акта управления;
• визирование проекта акта с целью обеспечения его соответствия требованиям закона. Оно осуществляется юридическими службами органов управления, предприятий, учреждений и организаций;
• экспертизу проекта акта, то есть специальный вариант его согласования и визирования, имеющий место в случае подготовки акта управления по специальным вопросам.
Далее подготовленный проект акта проходит стадию принятия.
Методы государственного управления
Методы государственного управления (ГУ) – средства и способы практической реализации функций исполнительной власти, характеризующиеся следующими особенностями.
• Они выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти.
• В них находит свое выражение публичный интерес.
• Они являются средством реализации закрепленной за субъектами исполнительной власти компетенции.
• Их выбор зависит от особенностей управляемого субъекта.
• Они выражаются в нормативных или индивидуальных правовых актах управления.
Различают следующие виды методов ГУ.
Убеждение – воздействие на сознание и волю управляемого субъекта путем разъяснительных, воспитательных, организационных мер (просвещение, пропаганда, агитация, объяснение) для формирования или изменения системы ценностей, ориентации. Этот метод используется постоянно в отношении всех управляемых субъектов, обеспечивая добровольное выполнение требований административно-правовых норм.
Принуждение – применение управляющими субъектами предусмотренных законом принудительных мер в случае неправомерных действий, невозможности решить проблему методом убеждения. Как вид государственного управления оно должно соответствовать общим принципам права, содержать полную регламентацию оснований, перечень процедур и управомоченных субъектов принуждения.
Поощрение – установление и реализация мер, стимулирующих совершение действий, полезных с точки зрения поощряющего, и повышение положительных результатов деятельности. Поощрение персонифицировано, косвенно воздействует на волю поощряемого, оказывая стимулирующее воздействие путем морального одобрения, наделения определенными правами, материальными ценностями. В зависимости от оснований поощрения можно выделить абсолютное поощрение (абсолютные основания: выполнение гражданского долга, поощрение многодетных матерей) и относительное поощрение (является таковым в силу указания в законе: например, ст. 4.2 КоАП РФ в качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность, называет раскаяние лица, добровольное возмещение причиненного ущерба и др.). По содержанию поощрение может быть моральным, материальным (например, выдача премии), статусным (например, присвоение звания народного артиста), смешанным (например, присвоение звания Героя России). Меры поощрения могут применяться к коллективным и индивидуальным субъектам.