Государственный компонент РСДР предполагает списание долгов. Наиболее наглядно это было продемонстрировано мощным принятием международным сообществом в 1996 году инициативы "БСКЗ" 5 - комплексного подхода к снижению долгового бремени "бедных стран с высокой задолженностью" и одновременному перенаправлению ресурсов на цели роста, борьбы с бедностью и развития социальных секторов в этих странах. Эти усилия сыграли важную роль в раскрытии потенциала роста нескольких африканских стран с низким уровнем дохода. Благодаря этому, несмотря на огромные экономические и неэкономические проблемы, Африка сохраняет лучшие показатели роста, которые на протяжении нескольких лет опережают многие другие регионы развивающегося и развитого мира.
Если вернуться к тому времени, когда я впервые начал заниматься вопросами реструктуризации долга в середине 1980-х годов в МВФ, то традиционно основное внимание уделялось покрытию дефицита средств платежного баланса, как правило, ежегодно, но иногда и в течение чуть более длительного периода. Но по мере того, как реальность "потерянного десятилетия" Латинской Америки становилась все более очевидной, существование чрезмерного долга затрагивало не только числитель приемлемого уровня задолженности (то есть долг и его обслуживание). Оно также затрагивало перспективы знаменателя (то есть экономического роста). В связи с этим основное внимание также было уделено "анализу приемлемости долга", в том числе вопросу о том, как преодолеть наследие постоянных долговых проблем. В одних случаях речь шла о больших объемах долга, в других - об обременительных условиях, будь то срок погашения, процентные ставки или номинал валюты. В результате появился богатый набор новых аналитических инструментов, сфокусированных на необходимости решить проблему чрезмерной задолженности, которая, почти независимо от усилий населения по проведению реформ, делала возвращение к финансовой жизнеспособности и приемлемому уровню долга вдвойне трудным - она накладывала на экономику чрезмерное бремя выплат по долгам и препятствовала новым инвестициям, которые являются ключом к росту с течением времени. Таким образом, экономическая профессия создала прочную теоретическую и операционную основу для изменения практических подходов.
Сегодня существует гораздо более широкое согласие относительно экономической важности комплексной борьбы с очагами чрезмерной государственной задолженности. Это не решило проблему, но теперь она носит скорее политический, чем теоретический или оперативный характер: Во-первых, как распределить убытки между различными группами кредиторов (не только между государственным и частным секторами, но и внутри каждого из них). Во-вторых, как объяснить налогоплательщикам в странах-кредиторах, что в итоге они субсидируют иностранцев? В-третьих, как свести к минимуму риск подачи плохого примера, способствующего возникновению чрезмерной задолженности у других стран в будущем?
Возьмем болезненный пример Греции. К их чести, европейские партнеры страны предоставили ей кредиты на сотни миллиардов евро по крайне низким процентным ставкам и со сроками погашения в далеком будущем. Но они сопротивлялись прямому сокращению долга, опасаясь как прецедента, так и реакции населения внутри страны. Таким образом, Греция продолжала бороться под удушающим весом огромного долгового бремени. Человеческие жертвы росли каскадом. А проблемы стали еще более глубокими и упрямыми, что сделало их решение более трудным и дорогим.
Глядя на ситуацию в еврозоне, нельзя не сожалеть о том, насколько развитые страны сопротивлялись усвоению уроков из истории кризисов на развивающихся рынках. Они слишком сосредоточились на циклических решениях, в то время как ответ также включает структурные и светские компоненты. Они сосредоточились на потоках, в то время как акции также имели значение. Они избегали говорить о сокращении долга, несмотря на то, что экстренная поддержка ликвидностью стран с высокой задолженностью привела к темпам роста, которые постоянно не соответствовали их собственным ожиданиям и прогнозам. Они недооценили общественные и политические последствия длительного периода экономической отсталости и финансовой незащищенности.
Пагубные последствия оказались существенными. Как отмечают Кармен Рейнхарт и Кеннет Рогофф, поскольку страны с развитой экономикой не смогли использовать и другие варианты, такие как реструктуризация и конверсия долга, которые применялись в 1930-х годах, они оказались подорваны "забытым уроком". 6
Пришло время это изменить.
4. ПРАВИЛЬНАЯ (ИЛИ, ПО КРАЙНЕЙ МЕРЕ, МЕНЕЕ НЕПРАВИЛЬНАЯ) АРХИТЕКТУРА
A. ЕВРОПА
Наконец, существует вопрос о региональной и глобальной архитектуре.
Эти проблемы наиболее актуальны в Европе, где, по словам итальянского премьер-министра Маттео Ренци, Европейский союз (ЕС) ведет себя как "старая скучная тетка", не сумев преобразовать восстановление рыночного спокойствия в более прочное экономическое положение дел. А его неспособность быть более изобретательным и решительным в значительной степени подрывается неполноценной региональной архитектурой.
Большинство сходится во мнении, что для успешной реализации исторического проекта экономической интеграции Европе придется приложить немало усилий, чтобы завершить работу над четырьмя ножками региональной табуретки. В противном случае длительное процветание и устойчивая финансовая стабильность будут и дальше ускользать от крупнейшего экономического блока в мире.
В нынешнем виде табурет еврозоны стоит на полутора ножках. Полная ножка - это региональная валютная интеграция, которая довольно прочна. Под эгидой ЕЦБ он проделал огромную работу по поддержанию регионального финансового единства и валютно-денежной интеграции.
Половина ноги говорит о банковском союзе. На собственном опыте убедившись в опасностях банковской фрагментации в рамках валютно-финансового союза, Европа в последние годы добилась прогресса в создании более надежной банковской системы. В 2014 году эта инициатива получила значительный импульс благодаря более широким полномочиям ЕЦБ. Однако она все еще не завершена и требует значительной работы как в национальных, так и в региональных юрисдикциях.
Третий необходимый, но в значительной степени отсутствующий элемент связан с фискальной интеграцией, и именно он вызывает наиболее острые дебаты как внутри, так и за пределами еврозоны.
До сих пор существуют разногласия по поводу того, что именно подразумевается под фискальной интеграцией. Для одних это набор правил и наказаний, которые обеспечивают соблюдение странами единой бюджетной дисциплины. Для других - это принцип общего бюджета, который, подобно тому, как функционирует федеральная система в США, облегчает трансферты, а также солидарную ответственность (то есть члены коллектива несут индивидуальную ответственность по одному и тому же обязательству). И последние правы, если конечной целью остается сплоченный и последовательный экономический союз, способствующий все более тесной политической, социальной и институциональной интеграции.
Очевидно, что здесь существуют огромные философские и операционные разногласия. Пока этот разрыв не будет преодолен взаимоприемлемым и долговременным образом, у Европы мало шансов успешно завершить свой исторический проект региональной интеграции.
Политическая интеграция - это четвертый этап. Она тоже требует дополнительной работы.
Потрясенные региональным кризисом и почти полным крахом евро в 2012 году, члены Еврозоны и ЕС стали уделять больше внимания созданию более надежных и отзывчивых региональных институтов. Однако делегирование полномочий между национальным и региональным уровнями остается нестабильным, чему препятствуют огромные различия в готовности национальных правительств передавать полномочия на региональный уровень. А проблемы, связанные с беспрецедентным кризисом беженцев, усугубили эти недостатки.
Многим региональным институтам не хватает оперативной гибкости, необходимой для реагирования. А система региональных трансфертов имеет больше общего с серией грязных исторических политических компромиссов, чем с потребностями еврозоны сегодня и завтра. В самом деле, даже последняя (2015 года) попытка целостного взгляда на ускорение интеграционных усилий закончилась довольно скромными предложениями. Между тем, угрозы для ЕС усиливаются планами Великобритании провести референдум по вопросу о своем дальнейшем членстве, а также историческим вызовом, связанным с десятками тысяч беженцев, прибывающих из Афганистана, Ирака, Ливии, Сомали, Сирии и других несостоявшихся, неудачливых или хрупких государств.
Кроме того, существует проблема примирения двух совершенно разных путей, по которым движутся Еврозона и ЕС. Традиционные политические партии в подавляющем большинстве стран Еврозоны видят себя на пути к полной интеграции. Скорость и неровность этого пути, конечно, зависит от сложившихся условий, включая шум, создаваемый евроскептическими политиками, и связанное с этим появление нетрадиционных партий в ряде этих стран. Но конечная цель ясна.
Не так обстоит дело в ЕС. Там некоторые члены, в частности Великобритания, предпочитают рассматривать существующую ситуацию как стабильное состояние, а не как движение вперед. Их членство в ЕС в большей степени ориентировано на ЕС как зону свободной торговли, а не на более широкие цели интеграции. Для того чтобы регион смог достичь обещанных результатов, необходимо примирить эти два видения Европы.
Во многом это связано с доверием. Без него взаимосвязь и взаимозависимость европейских стран порой превращается из достоинств в недостатки. Достаточно взглянуть на то, какими горькими и ожесточенными стали отношения между Германией и Грецией, чтобы понять, насколько разрушительными они могут быть, или на то, как кризис с беженцами поляризовал страны и даже привел к изолированным пограничным ограничениям.
Теория игр, анализирующая принятие решений в различных контекстных условиях, дает важные сведения о необходимости взаимного доверия. Как однажды сказал мне Майкл Спенс, проблема возникает тогда, когда вы пытаетесь играть в "кооперативную игру" в условиях отсутствия сотрудничества. По сути, это то, что Европа делала снова и снова.