Сидевшие в парижском зале прекрасно понимали, что от решающей, уникальной и экспериментальной роли центральных банков в разработке политики зависит очень многое, причем не только для самих учреждений, но и в более широком смысле для нынешнего и будущих поколений. Это не имело прецедента. И это была ситуация - если хотите, ставка на политику, - в которую центральные банки скорее ввязались, чем тщательно спланировали.
ГЛАВА 3
. ЗАДАЧА ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ В ОБЛАСТИ КОММУНИКАЦИИ
"Очень ненормальное становится неудобно нормальным". 1
-КЛАУДИО БОРИО, БАНК МЕЖДУНАРОДНЫХ РАСЧЕТОВ
"Хьюстон в слепую..."
-САНДРА БУЛЛОК В ФИЛЬМЕ "ГРАВИТАЦИЯ
Большинство людей практически не задумываются о том, как центральные банки влияют на них - не только в их повседневной жизни, но и влияют (и даже определяют) возможности, которые будут у их детей. Действительно, несмотря на значительный размах деятельности этих могущественных институтов и ту важнейшую роль, которую они играют, общество все еще мало осознает, как много зависит от их суждений, мудрости и успеха - от защиты и укрепления своих финансовых сбережений до получения кредитов и поиска хорошо оплачиваемой работы.
Разрыв между осознанием и реальностью велик, очень велик. Его нельзя оправдать ни неактуальностью рассматриваемых вопросов (они очень важны для нашего индивидуального и коллективного благополучия), ни недостатком информации. (Действительно, я стараюсь подчеркнуть этот момент, отдавая предпочтение ссылкам, которые легко доступны широкой публике, например, газетным статьям, а не более непонятным и менее доступным академическим источникам). И все же это пробел, который не вызывает особого удивления из-за определенного наследия центральных банков.
В течение очень долгого времени центральные банки намеренно находились далеко за пределами экранов радаров общества, предпочитая действовать в условиях непроглядной таинственности. Действительно, как говорится в редакционной статье Financial Times, "центральные банки скрывали свои обсуждения от посторонних глаз более ревностно, чем папский конклав". 2
Справедливости ради стоит отметить, что отчасти это объясняется высокотехническим характером большинства повседневных задач, которые они решают. Но это также отражало важный стратегический выбор.
До второй половины 2000-х годов их руководство охотно выбирало ограниченную прозрачность как средство защиты институтов от чрезмерного вмешательства политиков (которого многие центральные банкиры справедливо опасались, поскольку оно, как правило, было обусловлено краткосрочными политическими целями, а не долгосрочными общественными). На протяжении десятилетий "Fedspeak" - так стали называть своеобразные формулировки выступлений представителей Федеральной резервной системы - считался "занудным диалектом английского языка", предполагающим "использование многочисленных и сложных слов для передачи практически никакого смысла". По словам Алана Гринспена, долгое время возглавлявшего Федеральную резервную систему (1987-2006 гг.), это был "язык целенаправленного запутывания". 3 И именно на нем чиновники ФРС научились "бормотать с большой бессвязностью". 4
Предшественники председателя Гринспена придерживались аналогичного подхода и делали это по-своему. Особенно это касается председателя Пола Волкера, которого в учебниках истории по праву называют самым ответственным за преодоление инфляционного проклятия, поразившего Соединенные Штаты и большую часть мира в 1970-х годах. В его случае "конструктивная двусмысленность" подавалась с таким авторитетом и напористостью, что мало у кого хватало смелости усомниться в его словах, а те, кто усомнился, часто сожалели о своем решении сделать это.
Но мир изменился в двух важных направлениях: одно было связано с аналитикой центрального банка, другое - с его практикой.
Стремясь закрепить свою победу над бедствием инфляции, которая подрывала уровень жизни во всем мире, особенно в 1970-х и начале 1980-х годов, центральные банки осознали, что им нужна помощь. Это осознание было подкреплено научными работами и привело к значительным операционным и институциональным изменениям во всем мире, особенно в 1990-х годах.
Им требовалась более высокая степень операционной автономии от политической системы, которая была склонна выбирать проинфляционные действия в качестве средства приобретения краткосрочной политической поддержки. Кроме того, им необходимо было управлять инфляционными ожиданиями на перспективу таким образом, чтобы это влияло на переговоры по заработной плате и тем самым предотвращало чрезмерные выплаты, которые могли бы подстегнуть будущую инфляцию.
Это привело к тому, что центральные банки стали стремиться влиять на более широкий круг моделей поведения и ожиданий, чем раньше, и делать это, пользуясь гораздо большей независимостью от своих политических боссов. Речь шла уже не только о том, чтобы напрямую определять цену и количество денег. Центральные банки стали активно влиять на ожидания и размещение чужих денег. Как отмечается в редакционной статье Financial Times, "монетарная политика направляет экономику через влияние на настроения в той же степени, что и любой другой финансовый канал, например процентные ставки". 5
Изначально центральные банки выбирали публичные цели по инфляции. Этот процесс начался четверть века назад в Новой Зеландии, где, борясь с постоянной высокой инфляцией, центральный банк принял широко разрекламированный целевой показатель инфляции от нуля до 2 процентов после того, как он был одобрен парламентом. Оглядываясь на историю действия, положившего начало всемирному феномену, Нил Ирвин из The New York Times заметил, что этот, казалось бы, незначительный шаг в то время представлял собой огромную коммуникационную революцию: "В то время идея центрального банка просто объявить, к какому уровню инфляции он стремится, была почти радикальной. В конце концов, центральные банкиры уже давно считали некую мистику человека за занавесом одним из своих инструментов власти". 6
Еще одним фактором, подталкивающим к повышению прозрачности, стало то, что центральные банки приобретали все большую власть, ответственность и известность, а вместе с этим и осознание того, что одновременно возросли потенциальные издержки и риски политического непонимания. Более того, "непревзойденная власть", проявившаяся в последующем переходе к нетрадиционной политике, включающей расширение балансов на триллионы долларов/евро, "требует подотчетности перед политиками, не уступая их краткосрочным потребностям". 7
По этим причинам два преемника председателя ФРС Гринспена почувствовали острую необходимость в развитии этой традиции. И изменения оказались кардинальными.
Сначала при председателе Бернанке, начиная с 2011 года, а затем при председателе Джанет Йеллен ФРС стала использовать пресс-конференции для объяснения своих решений и мыслей. Она стала проводить гораздо больше публичных форумов, включая выступление главы ФРС в программе "60 минут" на канале CBS News и подробное интервью популярному журналу New Yorker. 8
Во-вторых, центральные банки стали уделять много времени разработке своего подхода к "перспективному политическому руководству", то есть указанию рынкам вероятного курса будущих действий в области денежно-кредитной политики. Эти усилия повлекли за собой тщательную перестановку формулировок ("лингвистическую гимнастику"), включая различные спецификации "пороговых значений" и временных периодов политики. Они эволюционировали от описания инициирующих экономических событий (как, например, в 2013 году ссылка на конкретный уровень безработицы) до календарных указаний (как, например, фраза "значительный период времени" для обозначения как минимум шестимесячного периода неизменных и аномально низких процентных ставок, а в начале 2015 года - "терпеливый" для обозначения интервала как минимум в два заседания по вопросам политики до изменения ее позиции).
Наконец, ФРС начала публиковать "синие точки", то есть индивидуальные прогнозы членов Федерального комитета по открытым рынкам (FOMC), принимающих решения. Таким образом, рынки регулярно получали информацию о динамике численных и временных ожиданий этих членов относительно изменения процентных ставок, включая "центральные тенденции" (хотя конкретные имена не раскрывались).
Однако повышение прозрачности не обошлось без критики.
В то время как политики настаивали на увеличении объема и, в некоторых случаях, на официальном аудите принимаемых ФРС решений, некоторые экономисты считали, что ФРС, возможно, уже сделала слишком много: Чем больше она сообщает рынкам о своих намерениях, тем больше аппетит инвесторов брать на себя больше рисков и делать это до чрезмерных уровней, и тем выше риск рыночных потрясений, когда чиновники ФРС решат изменить курс, особенно если это придется делать непредвиденным образом. В этом случае расширение коммуникации превратится из стимула для выработки политики в риск неэффективности политики ФРС.
Некоторые отдельные руководители центральных банков США более открыто заявляли о потенциальной неэффективности нетрадиционной монетарной политики, и они участвовали в процессе принятия решений, хотя и с "ястребиной" точки зрения. Как отметил Чарльз Плоссер в начале 2015 года, "история такова, что монетарная политика в конечном итоге не является очень эффективным инструментом для решения реальных экономических структурных проблем. Она может пытаться в течение некоторого времени, но проблема заключается в том, что она эффективна лишь временно". 9.
Но самый главный недостаток связан с политической системой и широкой общественностью. Несмотря на все усилия ФРС и других организаций по обеспечению "прозрачности" и "коммуникации", в обществе по-прежнему царит путаница относительно того, что/как/когда/почему происходит в современном центральном банке, и сочетание этих четырех решающих факторов - то есть того, что на самом деле происходит в центральных банках, - по-прежнем