В то же время с основанием Африканского национального конгресса (АНК) в 1912 г. начало формироваться организованное политическое сознание коренных африканцев. Сначала это было умеренное движение, организованное африканцами из среднего класса, но после Второй мировой войны АНК начал радикализоваться вследствие неудачи попыток либерализовать систему. В 1943 г. АНК принял заявление, названное «Требования африканцев в Южной Африке», впервые потребовав всеобщего избирательного права для взрослых.
После 1948 г. применение апартеида на практике достигло своего апогея, когда пост премьер-министра занимал Хендрик Фервурд между 1958 и 1966 гг. Правительство пыталось переселить всех африканцев в восемь (затем десять) хоумлендов, и только те африканцы, чей труд требовался для экономики белых, могли присутствовать на «европейских территориях». Они должны были носить с собой «пропуска», доказывающие, что они на законных основаниях находятся за пределами территорий племен.
Режим апартеида поддерживался с помощью массовых нарушений политических и гражданских прав. Правительство установило жесткий контроль над средствами массовой информации и имело монополию на радио- и телевещание. Полиции были даны широкие полномочия арестовывать людей без суда и держать их неограниченное время в одиночном заключении. Согласно Акту об общественной безопасности 1953 г. правительство могло объявлять чрезвычайное положение и править своими постановлениями.
На протяжении 1950-х годов АНК постоянно бросал вызов на улице и в судах политике Национальной партии. Во время одной из таких демонстраций в Шарпвилле вспыхнули беспорядки и полиция начала стрелять в толпу, убив 83 человека. После этого инцидента власти перешли к политике полного искоренения АНК и в 1964 г. Нельсон Мандела и другие члены высшего руководства движения были помещены в тюрьму на острове Роббен. Несмотря на то что значительная часть лидеров движения оказалась в южноафриканских тюрьмах или в ссылке, АНК оставался центром сопротивления режиму. НП и далее продавливала свою идею создания независимых хоумлендов (или «бантустанов»), гражданами которых были бы все африканцы. В 1976 г. Транскей и Бопу-татсвана властями ЮАР были объявлены независимыми государствами (хотя их так никогда и не признало ни одно государство или международная организация).
В 1976 г. бунт в Соуэто, большом пригороде Йоханнесбурга, населенном африканцами, закончился убийством 575 человек [Thompson, 1995, р. 212-213]. Соуэто стало поворотной точкой. В 1960-е годы режим апартеида смог сокрушить руководство АНК, но
после восстания в Соуэто культура протеста распространилась на черное население Южной Африки. Студенты и рабочие, дети и взрослые, мужчины и женщины, образованные и необразованные стали участвовать в усилиях по освобождению страны от апартеида [Ibid., р. 228].
Режим апартеида не имел никакого выбора, кроме как пойти на некоторые уступки. Он немедленно объявил о прекращении создания хоум-лендов. Однако как только беспорядки улеглись власти нарушили обещание, и два новых хоумленда были созданы в начале 1980-х годов. Более важным было то, что правительство перешло к легализации профсоюзов африканцев и в 1984 г. ввело новую конституцию, согласно которой индийцы и «цветные» получили свои собственные законодательные органы. Белые оставались в значительном большинстве в парламенте. После избрания президентом П.У Боты в его кабинете был лишь один индиец и один «цветной», оба они были министрами без портфеля. После 1984 г. власти также устранили трудовые ограничения, запрещавшие африканцам заниматься теми или иными видами деятельности.
Тем не менее фундаментальная философия или структура апартеида оставалась неизменной. Поэтому уступки оказались недостаточными для того, чтобы предотвратить забастовки, бунты и волнения, становившиеся все более частыми. Например, в 1985 г. было 390 забастовок, в которых участвовали 240 тыс. рабочих, и 879 человек было убито в ходе политического насилия. Профсоюзы африканцев, легитимированные в качестве уступки после Соуэто, были на переднем фронте антиправительственной деятельности. В июне 1986 г. кабинет Боты ответил на эти события введением чрезвычайного положения и отправкой армии в поселки африканцев для восстановления порядка.
Ситуация для режима апартеида ухудшилась в октябре 1986 г., когда Соединенные Штаты ввели санкции. С середины 1980-х годов, видя не-реалистичность сохранения существующих институтов, многие члены южноафриканской белой элиты начали делать попытки примирения с АНК и лидерами чернокожих. Хаос в промышленности, вызванный забастовками, наносил серьезный ущерб прибылям, и с конца 1970-х годов из Южной Африки шел непрерывный отток капитала [Wood, 2000,
Fig. 6.3, р. 154]. Видные белые бизнесмены встречались с представителями АНК в Лондоне и других местах, и сам Мандела был возвращен с острова Роббен и многократно участвовал в переговорах с членами администрации Боты: ,
...Как признавал Мандела, для осуществления мирного перехода нуж-но было найти способ примирить требование АНК о правлении большинства с «настойчивым требованием белых о структурных гарантиях того, что правление большинства не будет означать господства чернокожих над белым меньшинством» [Thompson, 1995, р. 244].
В феврале 1989 г. Л.В.У. де Клерк сменил П.В. Боту в качестве главы НП и в сентябре был избран президентом:
...Де Клерк... понимал, что нажим изнутри и извне подрывает «расовый порядок». Он заключил, что лучшей надеждой для его народа будет договориться об урегулировании с позиции силы, пока его правительство все еще является доминирующей силой в стране [Ibid.].
В начале 1990 г. он снял запрет на деятельность АНК и освободил Манделу из тюрьмы. Начались интенсивные переговоры о характере перехода от эры апартеида и типе общества, которое придет ему на смену. Переговоры по поводу конституции начались в декабре 1991 г. и НП предложила ряд мер, которые ослабили бы угрозу правления большинства чернокожих:
...Южная Африка должна была стать конфедерацией штатов с широкими и не подлежащими отмене полномочиями. Ее центральной исполнительной властью должна была стать коалиция с участием каждой партии, получившей значительное количество мест на выборах, руководство коалиции подлежало ротации между лидерами партий, и все решения должны были приниматься консенсусом или теми или иными видами квалифицированного большинства [Ibid., р. 248].
Такие положения оказались неприемлемы для АНК, и в июне 1992 г. переговоры были прерваны. В сентябре они возобновились, и к февралю 1993 г. был согласован график переходных мер, приуроченных к выборам в апреле 1994 г. Была достигнута договоренность о временной конституции, согласно которой в 1994 г. избрали первый парламент нового типа, наделенный обязанностью разработать постоянно действующую конституцию. Временная конституция содержала 34 базовых принципа и предписывала, что ни одна последующая поправка не будет юридически действительной, если будет им противоречить; так ли это, должно было определяться конституционным судом, назначенным президентом Манделой. Другие поправки требовали одобрения большинством в две трети членов обеих палат парламента. Основной уступкой в пользу НП было то, что кабинет обязательно должен был быть коалиционным, и каждая партия, завоевавшая по меньшей мере 20 мест в национальной ассамблее, получала представительство в правительстве пропорционально количеству мест. АНК получил 62,7% голосов на выборах 1994 г.
С самого начала Южная Африка, как и многие колониальные общества, была обществом большого неравенства, как экономического, так и политического. В XX в. это наследство привело к установлению крайне недемократического государственного устройства, в котором лишь белым были предоставлены избирательные права. После Второй мировой войны африканцы начали успешно мобилизоваться против этого политического статус-кво и оказались способны осуществлять все возрастающий нажим, который сделал сохранение существующего режима апартеида нереалистичным и угрожал массовым восстанием. Попытки режима пойти на уступки, оставляя при этом систему фундаментально неизменной, не смогли достичь этой цели и режим апартеида сохранял власть, используя широкомасштабные репрессии и насилие. В 1994 г. режим был вынужден демократизироваться, чтобы не идти на риск, возможно, намного худших альтернатив.
5. ПОВЕСТКА ДНЯ
Мы рассмотрели четыре очень различных пути политического развития. Великобритания воплощает пример пути к консолидированной демократии без сколько-нибудь значительных шагов назад в ходе этого процесса. Аргентина иллюстрирует возможность перехода к неконсолидированной демократии, которая затем возвращается к недемокра-тии и процесс потенциально может повторяться множество раз. Сингапур — это пример общества, в котором недемократический режим может сохраняться в течение длительного времени, делая сравнительно небольшие уступки, но также и без существенных -репрессий. Южная Африка до падения апартеида — пример недемократического режима, сохраняющегося благодаря применению репрессий. Теперь мы предлагаем концептуальную структуру для понимания этих различных путей и разработки прогнозов о том, при каких условиях можно ожидать, что развитие пойдет по тому или иному пути.
II. Наша аргументация
Почему Великобритания, Аргентина, Сингапур и Южная Африка пошли различными политическими путями? И в более общем плане, почему некоторые страны демократические, в то время как в других правят диктатуры или иные недемократические режимы? Почему многие недемократические общества переходят к демократии? Что определяет время и место таких переходов? И в связи с этим, почему некоторые демократии, будучи однажды установленными, становятся консолидированными и сохраняются, тогда как другие (как многие в Латинской Америке) становятся жертвами переворотов и возвращаются к диктатурам?
Все это ключевые вопросы для политической науки, политической экономии и социальных наук вообще, однако на них не существует ни широко распространенных ответов, ни общепринятых концептуальных структур для их решения. Цель этой книги — разработать такую структуру для анализа этих вопросов, дать некоторые предварительные ответы и обрисовать будущие области для изучения. Как часть нашего исследования мы сначала анализируем роли различных политических институтов в формировании политических мер и общественного выбора, подчеркивая различия политики в демократических и недемократических режимах. Чтобы это сделать, мы моделируем отношение различных индивидов и групп к различным политическим мерам и, следовательно, к политическим институтам — источникам этих мер.