3.1. Понятие и структура финансово-правовых норм
Финансово-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов. Особенность этих норм заключается в том, что они носят государственно-властный, императивный характер. Государство устанавливает строгие правила поведения, права и обязанности участников финансовых правоотношений, которые они не вправе самостоятельно изменить.
Норма финансового права представляет собой установленное государством общеобязательное правило поведения, направленное на регулирование общественных отношений в сфере финансовой деятельности, закрепляющее права и обязанности субъектов правоотношений и являющееся критерием оценки их поведения. Финансово-правовые нормы выражают сущность регулируемых общественных отношений, из совокупности которых и состоят конкретные нормативно-правовые акты. Нормы финансового права закрепляются в законах и нормативных правовых актах и не являются простой волей законодательных и исполнительных органов власти. Имея объективные экономические предпосылки и обоснования, данные нормы создаются и фиксируются с целью урегулирования (установления) определенного правила поведения или отношения. Так, развитие внешнеэкономических связей побудило государство разработать и применить нормы, устанавливающие порядок осуществления валютных операций, а появление частных предприятий выявило необходимость в регулировании формирования и использования их денежных фондов, а также в закреплении отношений по уплате налогов и сборов и иных обязательных платежей. Главная цель применения этих норм – подчинить рассматриваемые отношения финансовому обеспечению деятельности государства.
Нормы финансового права регулируют довольно широкий круг общественных отношений, имеющих большое значение для эффективного функционирования государства и местного самоуправления. В то же время в финансово-правовых нормах отражаются и отношения, складывающиеся в экономике, социальной сфере, на финансовом рынке и в других областях. Нормы определяют границы должного, допустимого или рекомендуемого поведения граждан, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере финансовой деятельности.
Финансово-правовые нормы устанавливают правовой статус участников финансовых отношений, их права и обязанности, правовой режим их взаимоотношений, а также предусматривают ответственность за нарушение предписаний государства.
Нормы финансового права, как и нормы права в целом, обладают определенной структурой, т. е. имеют внутреннее строение. По своей структуре норма финансового права включает в себя три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.
Гипотезой именуется часть финансово-правовой нормы, в которой заключены содержание самого правила поведения, фактические условия реализации нормы, либо обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими финансовые правоотношения.
Например, п. 1 ст. 93.2. БК РФ устанавливается, что бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу предоставляются при отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием). В данной статье содержатся условия, при которых будет осуществляться реализация нормы по предоставлению бюджетных кредитов из федерального бюджета.
Диспозиция является основой финансово-правовой нормы и содержит предписание самого правила поведения участников финансовых отношений. В диспозиции обычно четко указываются их права и обязанности. Так, в соответствии со ст. 168.4 БК РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ (муниципальном образовании).
Способом защиты правил, установленных нормами финансового права, являются санкции. В санкциях заключаются меры воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Однако, несмотря на то, что санкции носят финансовый характер, в юридической литературе не встречается понятие «финансовые санкции». В основном они влекут за собой применение мер материальной ответственности за ущерб государству и имеют некоторые особенности. Например, в бюджетном законодательстве предусмотрено применение таких санкций, как блокировка расходов, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени. Как правило, в финансово-правовых актах могут не присутствовать все три элемента финансово-правовой нормы, но какой-либо элемент обязательно будет находиться в статьях этих актов или в других нормативных правовых документах.
3.2. Виды финансово-правовых норм
Классификация норм финансового права может быть проведена по различным основаниям:
• в зависимости от назначения:
– регулятивные (правоустанавливающие) нормы финансового права – устанавливают правовые предписания, предоставляющие участникам финансовых правоотношений определенные права и возникающие из них обязанности, а также регулирующие правила поведения участников в целом в сфере финансовой деятельности. Так, статьей 162 БК РФ определены полномочия получателей бюджетных средств, а ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Закон об аудиторской деятельности) закрепляет права и обязанности аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов при проведении аудита. Нормы указанных статей относятся к регулятивным или правоустанавливающим,
– охранительные нормы – направлены на обеспечение эффективности функционирования финансовой системы государства. Для этого нормы финансового права такого вида устанавливают и регламентируют меры защиты прав и интересов участников финансовых отношений. При этом охранительные финансово-правовые нормы в первую очередь обеспечивают охрану публичного порядка в сфере финансовой деятельности государства;
• по методу воздействия на поведение субъектов:
– запрещающие нормы – четко устанавливают то правило поведения, которое не допускается в финансовых отношениях. Этот вид норм направлен на соблюдение принципа законности в финансовой деятельности и обеспечивает защиту интересов государства и других субъектов. Так, в соответствии со ст. 22 Закона о Центральном банке РФ Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета,
– обязывающие нормы – определяют круг обязательств участников финансовых отношений и предписывают в категоричной форме совершать определенные действия. Нормы данного вида содержатся, например, в Конституции РФ и распространяют свое действие на органы государственной власти, организации и граждан. Статья 106 Конституции РФ предписывает Федеральному Собранию РФ в обязательном порядке рассматривать федеральный закон о федеральном бюджете, законы о федеральных налогах и сборах, законы в сфере финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. Обязывающая норма в сфере налогообложения содержится в ст. 57 Конституции РФ, в соответствии с которой «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»,
– уполномочивающие финансово-правовые нормы – содержат дозволительные предписания определенным органам, должностным лицам. В них предписания государства сочетаются с определенными полномочиями, предоставляющимися участникам финансовых отношений. При этом действие уполномочивающей нормы может быть строго ограничено во времени или при наличии определенных обстоятельств. Данные нормы позволяют органам государственной власти и местного самоуправления, юридическим и физическим лицам избирать направления и формы исполнения финансовых обязательств. Это особенно проявляется в налоговом законодательстве, где допускается, например, как общий режим налогообложения, так и переход на упрощенную систему в добровольном порядке;
• по содержанию финансово-правовые нормы подразделяются в зависимости от характера регулируемых однородных отношений на группы правовых институтов:
– определяющие виды и методы финансового контроля,
– закрепляющие принципы построения бюджетной системы,
– устанавливающие основы бюджетного процесса,
– регулирующие структуру и деятельность банковской системы,
– устанавливающие ответственность за правонарушения в области финансов и др.;
• в зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников финансовых отношений:
– материальные финансово-правовые нормы – закрепляют денежное, материальное содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений. Нормы данной группы устанавливают виды и объем доходов бюджетов, определяют объем и направления расходов, содержание обязательств организаций, предприятий и граждан перед государством. Особенно широкое применение материальных норм можно встретить в бюджетном, налоговом и банковском законодательстве,
– процессуальные нормы финансового права – устанавливают порядок применения и действия материальных норм, т. е. методы и процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей участников финансовых отношений. В финансовом законодательстве имеются целые институты, регулирование которых осуществляется процессуальными нормами. Так, раздел бюджетного права – бюджетный процесс – включает в себя нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также составлению и утверждению отчетов об их исполнении.
Существует классификация финансово-правовых норм и по иным основаниям (по юридической силе, по функциям и т. д.), однако все они действуют в сфере финансовой деятельности государства и отражают специфику финансовых отношений.
3.3. Финансовые правоотношения: понятие, виды, субъекты
Финансовые правоотношения – это урегулированные нормами финансового права специфические общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов и направлены на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Финансовые правоотношения нацелены в первую очередь на процесс создания фондов денежных средств, следовательно, являются денежными отношениями, которые представляют собой отношения материального, имущественного характера. Деятельность по формированию денежных фондов и сферы денежного обращения в целом подлежит жесткому государственному регулированию, поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.
Властно-имущественные отношения свойственны и административным правоотношениям (денежные штрафы, конфискация и т. п.), но они возникают и действуют в процессе управленческой функции государства. При осуществлении этой функции в определенной степени обеспечивается поступление денежных фондов в доход государства, однако эта деятельность непосредственно не связана с финансовой деятельностью, поскольку ставит целью не формирование денежных фондов, а наказание правонарушителей.
Таким образом, первая отличительная особенность финансовых правоотношений заключена в том, что эти отношения возникают только в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Второй особенностью финансовых правоотношений является то, что одним из участников всегда будет выступать высший или местный орган власти, а также уполномоченный государством орган (финансовый орган, кредитная организация). В определенных случаях финансовые отношения могут возникать и между органами государственной власти и местного самоуправления. Третья особенность заключается в том, что объектом финансовых отношений является денежное обязательство (денежный платеж) в первую очередь перед государством, которое необходимо исполнить (например, уплата налога). Только наличие в правоотношениях всех трех указанных особенностей позволит отнести их к финансовым.
Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются:
юридические факты, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, вызывающие возникновение, изменение или прекращение у субъектов финансовых прав и обязанностей;
финансовые правовые акты (финансово-плановые акты) нормативного или индивидуального характера. Нормативным актом в области финансовой деятельности государства является федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а индивидуальным – выдача лицензии юридическому или физическому лицу на право осуществления какой-либо деятельности.
Финансовые правоотношения можно классифицировать по их материальному содержанию (что в свою очередь зависит от определенной сферы общественных отношений) на следующие виды:
• бюджетные правоотношения;
• налоговые правоотношения;
• финансовые правоотношения в области государственного и муниципального кредита;
• финансовые правоотношения в области страхования;
• финансовые правоотношения в области банковского кредитования;
• финансовые правоотношения в области денежного обращения и расчетов;
• валютные правоотношения и др.
Субъектов финансовых правоотношений можно объединить в три группы.
Первая группа субъектов включает государство, государственные и административно-территориальные образования. Государство вступает в финансовые отношения с субъектами РФ и органами местного самоуправления в лице высших органов государственной власти и местных органов власти, а также через специальные уполномоченные финансовые органы, представляющие интересы государства.
Вторую группу субъектов составляют хозяйствующие субъекты, т. е. предприятия, организации и учреждения различных организационно-правовых форм собственности. К хозяйствующим субъектам относятся и крестьянские (фермерские) хозяйства, а также индивидуальные предприниматели.
Субъектами финансовых правоотношений третьей группы являются отдельные граждане (в том числе иностранные и лица без гражданства), проживающие на территории РФ.
В отдельную группу субъектов финансовых правоотношений входят межгосударственные и межправительственные организации, их филиалы и представительства в РФ; постоянные представительства иностранных юридических лиц и самостоятельные структурные подразделения иностранных организаций, не являющиеся юридическими лицами и находящиеся на территории РФ. Субъекты данной группы являются участниками отдельных видов финансовых правоотношений (например, налоговых или валютных).
Контрольные вопросы и задания
1. Раскройте понятие «финансово-правовая норма».
2. Какова структура финансово-правовой нормы?
3. По каким основаниям классифицируются нормы финансового права?
4. Дайте определение финансового правоотношения.
5. Каковы особенности финансовых правоотношений?
6. Назовите виды финансовых правоотношений.
7. Перечислите субъектный состав финансовых правоотношений.