7.1. Виды доходов бюджета
Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ формируются в соответствии с бюджетным законодательством, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. БК РФ устанавливает общие положения в области формирования доходов бюджетов, закрепляет отдельные виды доходов за бюджетами разных уровней, а также определяет нормативы отчислений от доходов вышестоящих бюджетов нижестоящим. Законодательство о налогах и сборах регулирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ, виды налогов и сборов, уплачиваемых в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. К законодательству об иных обязательных платежах относятся нормативные правовые акты, устанавливающие обязанность и порядок уплаты различных видов платежей (лицензионных, таможенных, регистрационных и др.).
Доходы бюджетов формируются за счет налоговых, неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений. К налоговым доходам относятся доходы от предусмотренных законодательством о налогах и сборах федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также штрафы и пени, взыскиваемые за налоговые правонарушения, предусмотренные главами 16 и 18 ч. I НК РФ. Налоги, сборы и иные обязательные платежи составляют, как правило, основную часть средств, поступающих в доходную часть федерального бюджета[25].
К неналоговым доходам относятся:
• доходы, полученные от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных. Такими средствами являются:
– арендная либо иная плата за сдачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества,
– средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Банке России и в кредитных организациях,
– средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление,
– плата за пользование бюджетными кредитами,
– доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, ее субъектам или муниципальным образованиям,
– часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, и другие, предусмотренные законодательством РФ, доходы от использования имущества, находящего в государственной и муниципальной собственности;
• доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных);
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям, иные суммы принудительного изъятия и другие неналоговые доходы.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, а также средства безвозмездных поступлений и иной приносящий доход деятельности включаются при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении в состав доходов бюджета.
Казенное учреждение – это государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий государственных органов или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы[26].
В отношении штрафов и иных сумм принудительного изъятия установлен следующий порядок зачисления. Штрафы за нарушения законодательства об основах конституционного строя РФ, о государственных наградах, гражданстве РФ, государственной службе, выборах и референдумах, воинской обязанности и военной службе, Государственной границе, банках и банковской деятельности, рынке ценных бумаг, а также за нарушения антимонопольного, трудового, валютного, таможенного, бюджетного законодательства (в части федерального бюджета) подлежат зачислению в федеральный бюджет в полном объеме. Суммы штрафов, применяемых в качестве санкций, предусмотренных НК РФ за налоговые правонарушения, зачисляются в соответствующие бюджеты по нормативам отчислений, установленным бюджетным законодательством применительно к соответствующим налогам (сборам). Суммы денежных взысканий за административные правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренных КоАП РФ, подлежат зачислению в равных долях в федеральный бюджет и бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, субъектов РФ, поселений, муниципальных районов, городских округов, государственных и территориальных внебюджетных фондов, зачисляются в доходы соответствующих бюджетов согласно законодательству РФ и решениям судов.
Безвозмездные поступления – это средства, которые поступают в доходы бюджетов в виде:
• дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ. Дотация представляет собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий ее использования;
• субсидий из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии). Под субсидией понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые другим бюджетам в целях совместного финансирования расходных обязательств;
• субвенций из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ. Субвенция – это одна из разновидностей межбюджетных трансфертов, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органами власти субъектов РФ и органам местного самоуправления;
• иных межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
Бюджетный кодекс РФ разделяет доходы бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ на две основные группы: собственные и регулирующие доходы.
Собственные доходы бюджетов – это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.
К собственным доходам бюджетов относятся:
• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций).
Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные, региональные и местные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты (бюджеты поселений, бюджеты муниципальных районов)[27].
К регулирующим доходам, например, относятся федеральные налоги на прибыль, на добычу полезных ископаемых и некоторые виды доходов от уплаты налогов при применении специальных налоговых режимов. Нормативы отчислений определяются БК РФ, НК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете.
Бюджетным кодексом закреплены виды доходов, поступающие в федеральный бюджет, бюджеты субъектов и местные бюджеты, а также полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по формированию доходов.
В доходы федерального бюджета зачисляются собственные налоговые доходы, к которым относятся федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами и другие обязательные платежи. В состав неналоговых доходов федерального бюджета помимо общих неналоговых доходов включаются:
• прибыль Банка России по нормативам, установленным федеральными законами;
• доходы от внешнеэкономической деятельности.
Все перечисленные виды неналоговых доходов учитываются в федеральном бюджете после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей.
В соответствии со ст. 53 БК РФ к полномочиям РФ по формированию доходов бюджетов отнесено:
• установление новых видов налогов (их отмена или изменение) – возможно только в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• федеральные законы о внесении изменений в законодательство о налогах и сборах и федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ – должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
• внесение изменений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих вступление их в силу в течение текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов – допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.
В состав доходов субъектов РФ входят налоговые доходы (за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам), а также неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К полномочиям субъектов РФ по формированию доходов отнесено введение региональных налогов, установление размеров налоговых ставок и предоставление налоговых льгот по ним в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в законодательство РФ о налогах и сборах и законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов и вступающие в силу с начала очередного финансового года (очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до внесения проекта закона о бюджете в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. К налоговым доходам местных бюджетов относятся:
• собственные налоговые доходы (поступления от местных налогов, установленных законодательством РФ о налогах и сборах);
• отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;
• государственная пошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления и некоторые другие.
В состав неналоговых доходов местных бюджетов включаются доходы, поступающие от использования и продажи муниципального имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями, а также часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Бюджетный кодекс РФ устанавливает виды неналоговых доходов, поступающих в бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений.
Муниципальные образования уполномочены в вопросах формирования доходов местных бюджетов вводить местные налоги, устанавливать размеры ставок и льготы по ним в пределах, определенных законодательством РФ о налогах и сборах. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ или законом субъекта РФ.
7.2. Порядок формирования расходов бюджетов
В структуре бюджета любого уровня бюджетной системы РФ расходы занимают большую часть, чем доходы, поскольку выполнение многообразных задач и функций государства и местного самоуправления осуществляется в первую очередь посредством расходования денежных средств. БК РФ регламентирует общие положения о расходах бюджетов, которые включают: основы формирования расходов бюджетов; виды бюджетных ассигнований; условия предоставления бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций; порядок создания резервных фондов и другие, а также конкретизирует расходные обязательства федерального, региональных и местных бюджетов.
Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Расходные обязательства Российской федерации возникают в результате:
• принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ве́дения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ве́дения, не отнесенных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
• заключения Российской Федерацией или от имени РФ договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, а также заключения от имени РФ договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями;
• принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:
– субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий РФ,
– субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ.
Расходные обязательства РФ исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита федерального бюджета. В установленных федеральными законами случаях расходные обязательства РФ могут исполняться за счет средств государственных внебюджетных фондов.
Расходные обязательства субъекта РФ возникают в случае:
• принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;
• принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения;
• заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ;
• принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;
• принятия законов и нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ переданных им полномочий РФ.
Возникновение расходных обязательств муниципального образования происходит на основании:
• принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;
• принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.
В случае если в субъекте РФ или муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. В то же время органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, а для местного самоуправления еще и отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Реестры расходных обязательств ведутся соответственно в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и местной администрацией муниципального образования. Реестры расходных обязательств муниципального образования представляются в финансовый орган субъекта РФ. Реестр расходных обязательств субъекта РФ, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в установленном порядке в Минфин России.
7.3. Виды расходов бюджетов
Расходы бюджетов осуществляются в виде бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. К бюджетным ассигнованиям отнесены ассигнования на следующие нужды.
1. Оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В них входят ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг включают в себя ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий автономным учреждениям и некоммерческим организациям, закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), осуществление закупки товаров в государственный материальный резерв и др. Так, для обеспечения выполнения функций казенных учреждений ассигнования направляются на оплату труда работников и иных выплат в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами) и законодательством РФ, а также на оплату поставок товаров, работ, оказания услуг, уплату налогов, сборов, возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.
2. Социальное обеспечение населения. К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам, которые могут осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому обязательству в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.
3. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Их предоставление влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц, которое оформляется договором в соответствии с гражданским законодательством РФ. Оформление доли в уставном (складочном) капитале, принадлежащей РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с российским законодательством. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных средств. В то же время ст. 79 БК РФ предусматривает возможность выделения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства, которые могут осуществляться на основе концессионных соглашений.
4. Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением государственных или муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Данные субсидии предоставляются из средств соответствующего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны определять категории и критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия, порядок их предоставления и порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
В бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта[28]. Помимо них в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями. Объем и порядок предоставления указанных субсидий устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций и государственных компаний[29].
5. Предоставление межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты – это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету и выступающие в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
6. Предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права. Осуществление данных платежей и взносов производится в соответствии с международным договором, заключенным Российской Федерацией, в том числе связанным с оплатой взносов в связи с участием России в деятельности международных организаций, международных конференций или с иными международными обязательствами (например, добровольное оказание финансовой или иной материальной помощи странам, пострадавшим от стихийных бедствий). Объем и цели этих средств определяются в федеральном законе о федеральном бюджете.
7. Обслуживание государственного (муниципального) долга. Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и дисконта[30], осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.
8. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ на основании исполнительных документов (исполнительных листов, судебных приказов) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными российским законодательством требованиями к оформлению документов, соблюдению сроков их предъявления и т. п.
Бюджетное законодательство устанавливает особый порядок финансирования новых видов расходов, не предусмотренных бюджетом. Если принимается федеральный закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, данный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года. Включение соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году допускается после внесения изменений в закон (решение) о бюджете при наличии источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
7.4. Межбюджетные трансферты
Средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, называются межбюджетными трансфертами[31]. Они предоставляются из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ, из бюджетов субъектов РФ и из местных бюджетов в формах, установленных главой 16 БК РФ.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам другого уровня бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ бюджетного законодательства и законодательства РФ о налогах и сборах. Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми в форме субвенций и межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. В определенных федеральным законом случаях бюджетам субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для их направления бюджетам отдельных муниципальных образований.
Рассмотрим подробнее формы межбюджетных трансфертов.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Они образуют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Объем указанных дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10 % объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Проект распределения дотаций между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.
В составе федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджетам субъектов РФ на совместное финансирование расходных обязательств, а также на выравнивание обеспеченности в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует федеральный фонд софинансирования расходов.
Средства фонда направляются в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:
• по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;
• по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий;
• на выплату ежемесячного пособия на ребенка в соответствии с законодательством;
• на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также на оплату труда приемного родителя;
• на реализацию мероприятий, предусмотренных региональными программами переселения, включенными в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и др.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет. Выделение субсидий субъектам РФ на цели или в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами или нормативными правовыми актами Правительства РФ, не допускается.
Порядок распределения субсидий бюджетам субъектов РФ и их объем устанавливаются федеральными законами о федеральном бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5 % общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 % общего их объема, утвержденного на второй год. Федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов, в том числе и субсидии, могут не распределяться между субъектами РФ.
В целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им отдельных полномочий РФ, предусмотрено выделение из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов РФ. Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует федеральный фонд компенсаций.
Субвенции бюджетам субъектов РФ распределяются согласно методикам, утверждаемым Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ. Распределение субвенций между субъектами РФ осуществляется по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг.
Указанные методики распределения субвенций представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета включается в проект федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении данного проекта во втором чтении. Допускается выделение субвенций бюджетам субъектов РФ для их предоставления местным бюджетам. Кроме того, субъекты РФ вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов);
• субсидий местным бюджетам;
• субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
• субсидий федеральному бюджету;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ[32].
Иные межбюджетные трансферты могут предоставляться в случае и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, местным бюджетам, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 % общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, из регионального бюджета (за исключением субсидий).
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
• дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
• субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• иных межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах.
7.5. Бюджеты государственных внебюджетных фондов
В целях более эффективного использования финансовых ресурсов в государстве могут создаваться специальные фонды денежных средств. Образование таких фондов позволяет сосредоточить значительные денежные ресурсы и направить их на решение важнейших социально-экономических задач. Формируемые фонды создаются на основании законодательного акта и образуются отдельно от федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В то же время они включены в структуру бюджетной системы РФ. Средства фондов являются федеральной собственностью и не подлежат изъятию.
В состав государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов[33].
К бюджетам государственных внебюджетных фондов РФ относятся бюджеты ПФР, ФСС России и ФФОМС.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ зачисляются следующие виды доходов:
• неналоговые доходы – страховые взносы, средства, поступающие от уплаты недоимок, пени, штрафов, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба, а также доходы от размещения (инвестирования) части денежных средств фондов;
• безвозмездные поступления – в первую очередь это межбюджетные трансферты из федерального бюджета, отдельные виды взносов и недоимок, пени и штрафы по ним, различные иные поступления.
Доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов формируются отдельно в структуре каждого фонда в соответствии с БК РФ и специальными федеральными законами. До 2010 года основным источником доходов бюджетов фонда были поступления от единого социального налога. Сейчас в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды медицинского страхования»[34] формирование доходов осуществляется в первую очередь за счет страховых взносов по установленным для каждого фонда тарифам. При этом страховые взносы уплачиваются страхователями, определяемыми в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.
Управление государственными внебюджетными фондами осуществляется специальными органами. Органы управления разрабатывают проекты бюджетов фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляют их в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития[35]. Указанный орган вносит проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов в установленном порядке в Правительство РФ вместе с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами. В разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов принимает участие Минфин России (ст. 165 БК РФ).
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ представляются Правительством РФ в Государственную Думу и принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда с дефицитом должны быть утверждены источники финансирования дефицита бюджета. Так, на 2013 год бюджет Фонда социального страхования был утвержден с дефицитом в сумме 16,2 млрд руб., который погашался за счет остатков средств фонда за предыдущий год[36]. На последующие годы планового периода 2014 и 2015 гг. бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждены без дефицита или с профицитом[37].
Основными характеристиками закона о бюджете государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период являются показатели:
• прогнозируемого общего объема доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• общего объема расходов;
• предельного объема дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда и источников его финансирования либо предельного объема профицита бюджета государственного внебюджетного фонда.
Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете и утверждаются в форме законов не позднее принятия законов субъектов РФ о бюджете. Порядок рассмотрения проектов законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливается законами соответствующих субъектов РФ. Счетная палата РФ, органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, проводят экспертизу проектов бюджетов соответственно государственных внебюджетных фондов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов. Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.
Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ. В установленный БК РФ срок Правительство РФ направляет указанные отчеты в Счетную палату РФ для их внешней проверки. После проверки отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовки заключения на них соответствующие отчеты и заключение представляются в Государственную Думу и Совет Федерации РФ, а также направляются в Правительство РФ. После этого Правительство РФ представляет отчеты об исполнении бюджетов фондов в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью. Порядок формирования отчетности по исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается Минфином России.
По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ Государственная Дума принимает или отклоняет их. Утверждение или отклонение отчетов производится в форме федерального закона.
Отчет об исполнении территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Проверку отчета осуществляет орган государственного финансового контроля субъекта РФ, который составляет заключение по нему и представляет его законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Контроль за использованием средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставленных межбюджетных трансфертов, осуществляется Росфиннадзором[38].
7.6. Правовой режим резервных фондов
Бюджетным кодексом допускается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций. К таким фондам относятся резервный фонд Правительства РФ, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и резервные фонды местных администраций. Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 % утвержденного общего объема расходов. Средства резервных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Бюджетные ассигнования резервных фондов используются по решению соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.
В федеральном бюджете предусматривается создание двух видов резервных фондов: резервный фонд Правительства РФ и резервный фонд Президента РФ.
Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства РФ устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ. Так, Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 838 «Об утверждении положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации» установлено, что средства данного резервного фонда расходуются на финансирование:
• государственной поддержки общественных организаций и объединений;
• проведения юбилейных мероприятий общегосударственного значения;
• изготовления государственных наград, юбилейных медалей;
• проведения встреч, симпозиумов, выставок и семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения;
• выплаты разовых премий и оказания разовой материальной помощи гражданам за заслуги перед государством;
• издания сборников нормативных актов и законодательства РФ;
• проведения ремонтных и восстановительных работ по заявкам органов государственной власти РФ и других мероприятий.
Решения о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ принимаются, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно. Проекты решений Правительства РФ о выделении средств из данного резервного фонда с указанием размера выделяемых средств и направления их расходования готовит Минфин России по поручениям Правительства РФ.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ представляют в Минфин России документы с обоснованием размера испрашиваемых средств, включая сметно-финансовые отчеты. Органы, в распоряжение которых выделяются средства резервного фонда Правительства РФ, в месячный срок после проведения соответствующих мероприятий представляют в Минфин России подробный отчет о целевом использовании таких средств.
Бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение следующих мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, а именно:
• проведение аварийно-спасательных работ;
• проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, промышленности, транспортной инфраструктуры, связи и сельского хозяйства;
• развертывание и содержание временных пунктов проживания и питания для эвакуируемых пострадавших граждан в течение необходимого срока (но не более месяца);
• оказание единовременной материальной помощи пострадавшим гражданам;
• оказание пострадавшим гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости[39].
За счет средств резервного фонда в установленном порядке осуществляется погашение государственных жилищных сертификатов, выданных гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайной ситуации или террористического акта. Также средства фонда могут направляться на финансовое обеспечение мероприятий по оказанию гуманитарной помощи иностранным государствам, проводимых в установленном порядке по решению Правительства РФ, в части расходов, произведенных на территории РФ. Могут покрываться из средств резервного фонда Правительства РФ расходы на восполнение запасов материальных ценностей, выпущенных в установленном порядке из государственного материального резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации чрезвычайной ситуации и оказания гуманитарной помощи (включая мероприятия по доставке указанных материальных ценностей к месту их постоянного хранения). Использование средств резервного фонда Правительства РФ на другие цели не допускается.
Федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 % утвержденных расходов федерального бюджета. Средства этого резервного фонда используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.
В частности, из средств резервного фонда Президента РФ выплачиваются премии, стипендии, пособия отдельным категориям граждан (ученым, спортсменам, работникам культуры, образования), а также единовременная материальная помощь различным организациям и учреждениям социального значения (детским домам, больницам, специализированным школам). Использование бюджетных ассигнований фонда осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ. При этом запрещается использование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов и освещение деятельности Президента РФ.
Бюджетным кодексом допускается создание Резервного фонда субъекта РФ. При создании Резервного фонда субъекта РФ порядок формирования и использования его средств устанавливается специальным законом субъекта РФ. Средства данного Резервного фонда представляют собой средства, предназначенные для исполнения расходных обязательств в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств.
Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.
В то же время создание в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ резервных фондов законодательных (представительных) органов власти и депутатов законодательных (представительных) запрещается.
7.7. Дефицит бюджета и источники его финансирования
Превышение расходов над доходами бюджета приводит к образованию дефицита (от лат. deficit – недостает). Наличие дефицита бюджета в государстве не всегда означает кризисный процесс. В некоторых случаях он может быть и необходимым явлением, поскольку нехватка средств будет способствовать постоянному изысканию новых источников доходов и сокращению в первую очередь неэффективных расходов, т. е. государство будет более внимательно относиться к системе доходов и расходов и активизировать в этом направлении свою финансовую деятельность. Однако при превышении расходов над доходами более чем на 20 % могут наступить негативные явления – спад производства, инфляция, неплатежеспособность, падение курса национальной валюты и др. До этого параметра государство может применять различные методы преодоления дефицита. Свидетельство тому – постоянный дефицит бюджета (в размере от 5 до 15 %) во многих экономически развитых странах, таких как США, Италия, Германия, Япония и др. В 1997 году ЕС было принято решение, что дефицит стран – участниц союза не должен превышать 3 % ВВП[40].
В соответствии с БК РФ размер дефицита федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета. При этом ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 % прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП, указанного в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период[41].
Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного размера безвозмездных поступлений.
Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом (решением) представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного размера безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений[42].
Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных размеров дефицита бюджетов является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет за собой применение мер принуждения, предусмотренных БК РФ.
Средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, подлежат зачислению в полном объеме в соответствующий бюджет. При реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней полученные средства зачисляются полностью в федеральный бюджет. К иным средствам, полученным от участия России в капитале, относится бюджетный кредит, т. е. денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе.
Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными актами бюджетного законодательства, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Предоставление бюджетного кредита субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу осуществляется при отсутствии у них просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц также и по обязательным платежам в бюджетную систему РФ[43]. При этом бюджетные кредиты российским и иностранным юридическим лицам могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований)[44], в случае реструктуризации задолженности по ранее полученным кредитам.
Одним из обязательных условий бюджетного кредита является предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита (государственные и муниципальные гарантии, банковские гарантии, поручительства, залог имущества). Однако данное требование не применяется в случаях, когда заемщиком является РФ, субъект РФ и муниципальное образование. Срок предоставления бюджетных кредитов для субъектов РФ из федерального бюджета установлен до трех лет, кроме случаев предоставления бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов. Местным бюджетам из средств бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты предоставляются также на срок до трех лет.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на два вида: внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся:
• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами кредитных организаций;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
• иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (поступления от продажи акций, находящихся в собственности РФ, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение и др.).
Внешние источники выступают в следующих формах:
• разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций;
• иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
Кредиты Банка России, а также приобретение им государственных и муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.
Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств резервного фонда Российской Федерации, не может превышать 1 % прогнозируемого ВВП, указанного в соответствующем федеральном законе о федеральном бюджете.
Финансирование дефицита бюджета субъектов РФ осуществляется также за счет внутренних и внешних источников, а местных бюджетов – только за счет источников внутреннего финансирования.
В целях преодоления дефицита бюджета и обеспечения сбалансированности федерального бюджета в его структуре образуются Резервный фонд Российской Федерации и фонд национального благосостояния. Их формирование осуществляется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, которые состоят из поступлений от уплаты:
• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат);
• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
• вывозных таможенных пошлин на газ природный;
• вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Резервный фонд РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для его финансового обеспечения[45].
Нефтегазовый трансферт – это часть средств федерального бюджета, используемая для финансирования ненефтегазового дефицита бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда РФ. При этом величина нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 % прогнозируемого на соответствующий год и указанного в данном федеральном законе ВВП[46]. Ненефтегазовый дефицит возникает при превышении расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году над объемом доходов без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния.
Резервный фонд РФ формируется за счет нефтегазовых доходов в объеме, превышающем утвержденную величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем фонда не превышает его нормативной величины и доходов от управления средствами фонда[47]. Нормативная величина Резервного фонда РФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете в абсолютном размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого ВВП на соответствующий финансовый год. Этим же законом может быть предусмотрено использование средств фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. При этом Минфину России предоставлено право в ходе исполнения федерального бюджета использовать средства Резервного фонда РФ на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета. Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в этом случае не требуется. Однако данное право Минфина России в настоящее время приостановлено.
Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета ПФР. Формируется данный фонд за счет нефтегазовых доходов в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда РФ достигает или превышает его нормативную величину, а также доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержанию финансовой системы Российской Федерации» средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на депозиты сроком до 31 декабря 2019 г. на общую сумму не более 450 млрд руб. по ставке 7 % годовых в порядке, установленном Правительством РФ.
Целями управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. При управлении средствами фондов в указанных целях допускается возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде. Управление средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния осуществляется Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда РФ могут осуществляться Банком России, а Фонда национального благосостояния – Банком России и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.
Средства Резервного фонда РФ могут размещаться в иностранной валюте и следующих видах финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:
• долговые обязательства иностранных государств, государственных агентств и центральных банков;
• долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;
• депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках, кредитных организациях[48] и в Банке России.
Средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены в иностранную валюту и финансовые активы, к которым отнесены:
• долговые обязательства иностранных государств, центральных банков, международных финансовых организаций (в том числе оформленные ценными бумагами);
• депозиты и остатки на банковских счетах в кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Внешэкономбанк»;
• депозиты и остатки на банковских счетах в Банке России;
• долговые обязательства и акции юридических лиц;
• паи (доли участия) инвестиционных фондов.
Все средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния аккумулируются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным казначейством в Банке России. Операции с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, а также со средствами фондов отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета. Минфин России ежемесячно публикует сведения о поступлениях и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, а также информацию о зачислении средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце.
Превышение доходов над расходами при исполнении бюджета называется профицитом бюджета. Однако в соответствии с принципом сбалансированности бюджетов федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если в ходе исполнения бюджета профицит все же возникает, то дополнительно полученные доходы направляются в первую очередь на погашение долговых обязательств и иные цели в соответствии с законом (решением) о бюджете. С 2001 по 2007 год в Российской Федерации бюджет принимался с профицитом[49]. Это происходило в основном за счет высоких доходов от продажи нефти и газа, а также отчасти за счет высоких ставок налогов и таможенных пошлин. К сожалению, цена на мировом рынке на энергоресурсы по-прежнему оказывает существенное влияние на объем доходов бюджета государства[50]. Так, федеральный бюджет на 2013 г. в связи с резкими колебаниями за последние годы цены на нефть был принят с дефицитом в размере 521,4 млрд руб., что составляет чуть более 4 % общего объема доходов[51]. На последующие годы планового периода (2014 и 2015 гг.) запланировано снижение размера дефицита бюджета.
Контрольные вопросы и задания
1. За счет каких видов поступлений формируется доходная часть бюджета?
2. Назовите полномочия федеральных органов власти по формированию доходов.
3. Что включается в состав доходов субъектов РФ и муниципальных образований?
4. На основе чего возникают расходные обязательства?
5. В каких видах осуществляются расходы бюджетов?
6. Перечислите основные формы межбюджетных трансфертов.
7. Какие фонды отнесены к государственным внебюджетным фондам?
8. За счет каких средств формируются доходы государственных внебюджетных фондов?
9. Каковы цели создания и виды резервных фондов?
10. Раскройте понятия «дефицит бюджета» и «профицит бюджета».
11. Каковы источники финансирования дефицита федерального бюджета?
12. Назовите цели создания Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния и порядок использования их средств.