8.1. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса
Процессуальные нормы бюджетного права находят свое отражение в специальном институте – бюджетном процессе. Значимость бюджетного процесса и необходимость его регламентации предопределены принципами бюджетной системы государства (единство, сбалансированность, достоверность, прозрачность). Практически во всех странах вопросы, связанные с бюджетным процессом, регулируются конституционными положениями либо специальными законодательными актами, например Закон США о контроле за бюджетом 1974 г., Общий закон о бюджете Испании 1991 г. В Российской Федерации правовые основы бюджетного процесса закреплены Конституцией РФ и БК РФ.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
В основе бюджетного процесса лежат специальные принципы, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, исключают возможность неэффективного распределения бюджетных средств[52]. Выделяют следующие принципы бюджетного процесса.
1. Принцип разграничения бюджетных полномочий участников бюджетного процесса. Он состоит в четком определении их прав и обязанностей. В нем находит свое отражение системность распределения функций и полномочий, в том числе наделение отдельных участников бюджетного процесса исключительными полномочиями, что предопределяет его значительную роль среди других принципов.
В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:
• Президент РФ;
• высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Банк России;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств.
Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Каждый из участников бюджетного процесса имеет собственные задачи и действует в пределах полномочий, закрепленных бюджетным законодательством. Так, Президент РФ определяет структуру федеральных финансовых органов, готовит и направляет Федеральному Собранию РФ бюджетное послание, представляет и устанавливает порядок расходования средств специальных секретных программ федерального бюджета, подписывает принятый федеральный закон о федеральном бюджете и т. п.
Органы законодательной (представительной) власти в рамках предоставленных бюджетных полномочий рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, проводят последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ, реализуют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства.
Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований):
• составляют проект бюджета и среднесрочного финансового плана, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа;
• осуществляют исполнение бюджета;
• управляют государственным, муниципальным долгом;
• разрабатывают методики распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов;
• представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов и осуществляют другие полномочия, определенные бюджетным законодательством.
Особыми бюджетными полномочиями обладают Минфин России и Федеральное казначейство. Так, Минфин России принимает нормативные акты в сфере бюджетной деятельности, организует составление и составляет проект федерального бюджета, ведет реестр расходных обязательств, проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям, разрабатывает программы государственных внутренних и внешних заимствований, осуществляет по решению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями, организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений[53] и осуществляет другие бюджетные полномочия. Кроме этого министр финансов РФ имеет исключительное право вносить изменения в бюджетную роспись федерального бюджета, в лимиты бюджетных обязательств, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов, запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований.
Бюджетным кодексом РФ закреплены полномочия федерального органа исполнительной власти при осуществлении им временной финансовой администрации в субъекте РФ, муниципальном образовании.
Временная финансовая администрация в субъекте РФ вводится на срок до одного года решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) (по ходатайству Правительства РФ) при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ в порядке, установленном федеральным законом. Решение ВАС РФ о введении в субъекте РФ временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. В аналогичных случаях принимается решение арбитражным судом субъекта РФ о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании.
Временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:
• организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ);
• организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;
• разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);
• осуществляет контроль исполнения плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), утвержденного ВАС РФ (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);
• осуществляет контроль исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета) и иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.
Главные распорядители бюджетных средств в рамках своих полномочий обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, формируют перечень подведомственных им распорядителей и получателей, осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета и ведут реестр расходных обязательств, составляют и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, формируют государственные (муниципальные) задания, организуют и осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности и другие полномочия, установленные ст. 158 БК РФ.
К бюджетным полномочиям главных администраторов доходов бюджета относятся: формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана или проекта бюджета, ведение кассового плана; формирование и представление бюджетной отчетности и т. п. Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ, являющихся федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами и находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также Банком России, осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ.
2. Принцип специализации бюджетных показателей. Он состоит в том, что составление и исполнение бюджета основываются на бюджетной классификации – группировке доходов и расходов по видам, целевому назначению и направлениям. Использование бюджетной классификации позволяет четко спрогнозировать и распределить бюджетные средства, а также определить источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета. Как специальный юридический акт бюджетная классификация является основой для ведения учета и составления отчетности, осуществления бюджетного контроля со стороны финансовых органов. Принцип специализации бюджетных показателей применяется на всех стадиях бюджетного процесса.
3. Общим и в то же время специальным принципом бюджетного процесса является принцип прозрачности бюджетов. От начальной до конечной стадии бюджетного процесса вся деятельность его участников осуществляется открыто. Так, еще в ходе составления проекта бюджета прогнозируемые показатели широко освещаются в различных средствах массовой информации. Весь процесс рассмотрения и утверждения бюджета (за исключением принятия секретных статей) проходит гласно, а принятый федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному опубликованию. Даже случаи отклонения проекта бюджета или отчета о его исполнении публикуются в печати с указанием причин принятия такого решения.
4. Принцип иммунитета бюджета заключается в обеспечении защиты средств бюджета. Взыскание бюджетных средств может быть произведено только на основании судебного акта по искам к РФ, субъекту РФ и муниципальным образованиям. Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета установлен главой 24.1 БК РФ.
5. Принцип ответственности за нарушение бюджетного процесса включает в себя ответственность органов государственной власти и персональную ответственность должностных лиц – участников бюджетного процесса. В частности, Минфин России, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий, определенных БК РФ, а в отношении министра финансов установлена персональная ответственность.
Деятельность государства от начала разработки проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом, продолжительность которого составляет от трех (в случае принятия бюджета на один год) до пяти лет (ст. 169 БК РФ). Бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса.
К стадиям бюджетного процесса относятся стадии составления проекта бюджета; рассмотрения и утверждения бюджета; исполнения бюджета; составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
На каждой стадии бюджетного процесса решается строго определенный перечень вопросов, которые не могут быть рассмотрены в иной стадии. При изменении экономических и социальных задач государства стадии бюджетного процесса и их последовательность изменению не подлежат.
8.2. Стадия составления проекта бюджета
Составление проекта бюджета начинается с бюджетного послания Президента РФ федеральному Собранию РФ, которое должно быть направлено не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В этом послании определяются основные направления бюджетной политики, первоочередные задачи в области доходов и расходов, управления государственным долгом, совершенствования управления государственными финансами и др. Сразу после бюджетного послания Президента РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления приступают к составлению проектов бюджетов. Непосредственно проекты бюджетов разрабатывают Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Очередной финансовый год является годом, следующим за текущим финансовым годом, а плановый период – два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом.
Проекты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут составляться как на один год (очередной финансовый год), так и на три года (очередной финансовый год и плановый период).
Составление проекта бюджета основывается на бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории и основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
Прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет, а поселений – на очередной финансовый год либо на очередной финансовой год и плановый период. Разработка прогноза социально-экономического развития ежегодно осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Подготовленный прогноз подлежит одобрению указанными органами одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.
В проекте закона (решении) о бюджете должны содержаться его основные характеристики, к которым относятся общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета, а также нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в случае, если они не установлены бюджетным законодательством. Законом (решением) о бюджете должны быть установлены:
• перечень главных администраторов доходов бюджета;
• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
• распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;
• общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;
• источники финансирования дефицита бюджета;
• объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
• верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием верхнего предела долга по государственным и муниципальным гарантиям и иные показатели, установленные БК РФ, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
В законе (решении) о бюджете может быть предусмотрено использование доходов бюджета по отдельным видам неналоговых доходов, предлагаемых к введению начиная с очередного финансового года, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и общего объема расходов бюджета.
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете составляются для представления в законодательный (представительный) орган:
• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории;
• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
• прогноз основных характеристик консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период;
• пояснительная записка к проекту бюджета;
• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
• проект программы предоставления бюджетных кредитов;
• проект программы внутренних и внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
• проект программы государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и другие документы и материалы, предусмотренные БК РФ.
При разработке проекта бюджета в его расходной части могут создаваться различные долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местного бюджета. Порядок принятия решений о разработке указанных программ, их формирования и сроки реализации определяются соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. К долгосрочным целевым программам относятся, например, национальные проекты, направленные на развитие различных сфер экономики и социальных вопросов. Среди таких программ, действующих в настоящее время, следует назвать Федеральную космическую программу (2006–2015), «Жилище» (2011–2015), «Развитие гражданской авиационной техники» (до 2015 г.), «Русский язык» (2011–2015). Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) долгосрочной целевой программой может устанавливаться предоставление субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных программ, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов)[54]. Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой. В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Кроме долгосрочных и ведомственных целевых программ в бюджете формируются федеральная адресная инвестиционная программа и инвестиционный фонд РФ. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета включаются в федеральную адресную инвестиционную программу, порядок формирования и реализации которой устанавливаются Правительством РФ.
Инвестиционный фонд РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Средства указанного фонда направляются на инвестирование различных предприятий и организаций, разрабатывающих или производящих продукцию, например, в сфере инновационных технологий. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ устанавливается Правительством РФ.
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ определяются Правительством РФ с соблюдением требований, установленных БК РФ. Внесение Минфином России проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов в Правительство РФ осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.
Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа проекты законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в срок не позднее 1 ноября текущего года. Местные администрации муниципальных образований вносят проект решения о местном бюджете на рассмотрение представительного органа муниципального образования не позднее 15 ноября текущего года.
8.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
Правительство РФ вносит проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на рассмотрение Государственной Думы вместе с другими документами и материалами не позднее 1 октября текущего года. С проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно проект федерального закона о федеральном бюджете направляется Президенту РФ.
В этот же срок Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
Совет (Председатель) Государственной Думы в течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете направляет его в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии предоставленных документов и материалов определенным БК РФ требованиям, а в течение трех суток – в Совет Федерации, другие субъекты законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений и на заключение в Счетную палату РФ.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.
В первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается Государственной Думой в течение 20 дней после его внесения в Государственную Думу Правительством РФ. В первом чтении обсуждаются концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в том числе прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции[55], положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
• прогнозируемый общий объем доходов;
• приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающие нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, в случае если они не утверждены БК РФ;
• условно утверждаемые расходы в объеме 2,5 % общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 % на второй год планового периода[56];
• общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• дефицит (профицит) федерального бюджета.
Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может:
• передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ;
• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Во втором чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период рассматривается Государственной Думой в течение 25 дней со дня принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения во втором чтении являются:
• перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;
• распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
• программа государственных внешних и внутренних заимствований РФ;
• программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ и некоторые другие документы, включаемые в приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Поправки в законопроект, предусматривающие изменение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных субъектов РФ (муниципальным образованиям), предоставление средств бюджета конкретным юридическим лицам не рассматриваются без заключения Правительства РФ.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении в течение 10 дней со дня его принятия во втором чтении. В соответствии с распределением бюджетных ассигнований, принятым во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов на первый и второй годы планового периода. При этом законопроект выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия направляется на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации обязан рассмотреть закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Указанный закон в Совете Федерации голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о бюджете в течение пяти дней должен быть направлен Президенту РФ для подписания и обнародования. Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляются по представлению Президента РФ.
Бюджетным кодексом РФ установлен особый порядок внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Проекты федеральных законов о внесении изменений в указанный закон разрабатываются Правительством РФ, а также могут быть внесены иными субъектами права законодательной инициативы. В основном внесение изменений в федеральный закон осуществляется в случае увеличения объема доходов бюджета или их снижения. При внесении в Государственную Думу законопроекта, нормы которого предусматривают признание утратившими силу положений, относящихся к плановому периоду, уточненный прогноз социально-экономического развития РФ в плановом периоде не представляется. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о внесении изменений во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях.
8.4. Стадия исполнения бюджета
Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджета субъектов РФ, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Бюджет исполняется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Сводная бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Кассовый план – прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовым году. Порядок составления и ведения кассового плана возложен на финансовый орган или уполномоченный орган исполнительной власти (местную администрацию).
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ[57] осуществляется Федеральным казначейством, которое является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения бюджета, кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета[58].
При кассовом обслуживании исполнения бюджетов:
• учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых органами Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Банка России;
• управление средствами на счетах бюджетов осуществляется финансовыми органами или иными уполномоченными органами в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;
• кассовые выплаты из бюджета производятся органом Федерального казначейства на основании представленных платежных документов, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;
• все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ.
В случае передачи органу Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (бюджета муниципального образования) в соответствии с соглашением об осуществлении этих функций особенности кассового обслуживания таких бюджетов устанавливает Федеральное казначейство. Если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, осуществляются по заключенному соглашению исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, то этот орган обязан представлять органу Федерального казначейства информацию о всех проведенных кассовых операциях при исполнении всех обслуживаемых им бюджетов, учтенных по кодам бюджетной классификации РФ.
Исполнение бюджета производится отдельно по доходам и расходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета.
По доходам исполнение бюджета предусматривает:
• зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;
• возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
• зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;
• перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов по ним, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенных для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Минфином России.
По расходам исполнение бюджета осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований БК РФ. Исполнение по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, их подтверждение, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.
Бюджетные обязательства принимает получатель бюджетных средств в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает указанные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Санкционирование оплаты производится в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ. Подтверждение исполнения денежных обязательств делается на основании платежных документов, обосновывающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов международного права, а также проверки иных необходимых для этого документов.
В случае и порядке, установленных финансовым органом, при организации исполнения бюджета по расходам могут предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования). Предельные объемы финансирования устанавливаются помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами и администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью. Порядок исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета и санкционирование оплаты денежных обязательств по ним, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований устанавливаются соответствующим финансовым органом.
Если при исполнении федерального бюджета были получены доходы сверх утвержденного на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния), Минфин России вправе направлять их на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга, а также на исполнение отдельных публичных нормативных обязательств РФ. При этом внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете не требуется.
Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций органов Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты, которые производятся в первые пять рабочих дней текущего финансового года.
Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета. Неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению на единый бюджетный счет. Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий и не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию на те же цели в очередном финансовом году. В случае, когда соответствующим главным распорядителем средств бюджета, из которого были предоставлены межбюджетные трансферты, устанавливается отсутствие потребности в них, остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были предоставлены.
При завершении текущего финансового года финансовый орган устанавливает порядок обеспечения получателей бюджетных средств наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности в нерабочие праздничные дни в России в январе очередного финансового года. При этом допускается наличие на конец текущего финансового года бюджетных средств, размещенных в порядке, установленном БК РФ, на банковских депозитах.
8.5. Стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности
В соответствии с БК РФ предусматривается ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности и отчета об исполнении бюджета.
Бюджетный учет – упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований является годовой, а отчет об исполнении бюджета – ежеквартальным. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местного бюджета составляется Федеральным казначейством и соответствующими финансовыми органами за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года. Утверждение отчетов за указанные периоды осуществляется соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъектов РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) контроля. В соответствии со ст. 264.7 БК РФ отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года после его утверждения Правительством РФ направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату. Он должен содержать данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. В бюджетную отчетность включаются:
• отчет об исполнении бюджета;
• баланс об исполнении бюджета;
• отчет о финансовых результатах деятельности;
• отчет о движении денежных средств;
• пояснительная записка.
Составленная Федеральным казначейством бюджетная отчетность РФ представляется сначала в Минфин России для проверки и уточнений, после чего направляется в Правительство РФ.
До рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета в законодательном (представительном) органе он подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет. Проведение внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ, годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ – органом государственного финансового контроля субъекта РФ, годового отчета об исполнении местного бюджета – органом муниципального финансового контроля.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета проводится Счетной палатой РФ в два этапа. На первом этапе не позднее 1 апреля текущего финансового года главные администраторы средств федерального бюджета представляют для внешней проверки в Счетную палату РФ годовую бюджетную отчетность, результаты которой оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года. На втором этапе Правительство РФ направляет в Счетную палату РФ не позднее 1 июня текущего финансового года годовой отчет об исполнении федерального бюджета. На основании проведенной внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 1 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу и одновременно направляет в Правительство РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет отчет об исполнении бюджета для внешней проверки и подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца. Для местной администрации установлено, что представление отчета об исполнении местного бюджета для проведения внешней проверки и подготовки заключения на него должно быть осуществлено не позднее 1 апреля. Проведение внешней проверки и подготовка заключения муниципальным финансовым органом осуществляются в срок, не превышающий один месяц. Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее 1 июня текущего года, а годовой отчет об исполнении местного бюджета – в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года. С годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительство РФ направляет:
• проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;
• баланс исполнения федерального бюджета;
• отчет о финансовых результатах деятельности;
• отчет о движении денежных средств;
• отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга на начало и конец отчетного финансового года;
• отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год и иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством РФ.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель КС РФ, Председатель ВАС РФ и Председатель Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума до 1 октября текущего года принимает или отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. В случае отклонения федерального закона об исполнении федерального бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц. Данное положение распространяется и в отношении отклонения законодательными (представительными) органами законов (решений) об исполнении бюджета субъекта РФ и местных бюджетов.
8.6. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. В соответствии со ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• наложение штрафа;
• начисление пени;
• иные меры.
Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:
• неисполнение закона (решения) о бюджете;
• нецелевое использование бюджетных средств;
• неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей;
• несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
• открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
• иные основания, установленные БК РФ и федеральными законами.
Правом применения мер принуждения обладают руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, в первую очередь Федерального казначейства и Росфиннадзора. Руководители федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета имеют право:
• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
• списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, используемых не по целевому назначению их получателями;
• обладают другими правами, установленными главой 28 БК РФ.
Специальные полномочия установлены для руководителей Росфиннадзора и его территориальных органов. Им предоставлено право:
• принимать решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм, предоставленных из федерального бюджета и использованных не по целевому назначению их получателями;
• выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.
Одним из распространенных видов нарушений бюджетного законодательства является нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. За данное нарушение применяется наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ (от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) на должностных лиц, от 400 до 500 МРОТ на юридических лиц), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления – уголовное наказание, предусмотренное ст. 285.1 УК РФ[59].
В случае невозврата либо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, применяется наложение штрафа на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 15.15 КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, и процентов (платы) за их пользование. Взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, производится в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Предусмотрена ответственность за неперечисление бюджетных средств или их перечисление в меньшем объеме, а также за несвоевременное перечисление их получателям. В этих случаях производится наложение штрафа на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования. При наличии состава преступления должностные лица привлекаются к уголовной ответственности в соответствии с УК РФ.
В случае финансирования расходов сверх утвержденных лимитов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, допустившим это, налагается штраф в соответствии с КоАП РФ, в соответствии с БК РФ производится изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств или вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а при наличии состава преступления – уголовные наказания. К тому же ст. 287 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ. Данное положение распространяет свое действие и на информацию, применяемую в бюджетном процессе, обязательность предоставления которой закреплена БК РФ.
Одним из распространенных за последнее время нарушений бюджетного законодательства является осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка. За это нарушение применяется блокировка соответствующих расходов и привлечение к ответственности лиц в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях. Также может быть вынесено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В случае выявления фактов умышленного завышения (занижения) цен при осуществлении государственных и муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений при наличии состава преступления привлекаются к уголовной ответственности.
Устанавливается ответственность за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных или муниципальных гарантий, нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление и др.
Действия Федерального казначейства и Росфиннадзора и их должностных лиц по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ могут быть обжалованы в судебном или административном порядке. К тому же должностные лица указанных федеральных органов за свои действия (бездействие) несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность.
Руководители и аудиторы Счетной палаты РФ в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях, освобождаются от занимаемых должностей в соответствии с решением Государственной Думы или Совета Федерации, назначивших конкретное должностное лицо, с соблюдением требований ст. 29 Закона о Счетной палате РФ.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение бюджетного процесса.
2. Каковы принципы бюджетного процесса?
3. Кто является участником бюджетного процесса?
4. Назовите стадии бюджетного процесса.
5. Охарактеризуйте стадию составления проекта бюджета.
6. Каков порядок рассмотрения и утверждения проекта бюджета?
7. Каковы функции Федерального казначейства на стадии исполнения бюджета?
8. В каких случаях вводится временная финансовая администрация?
9. Как осуществляется подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета?
10. Какие меры применяются к нарушителям бюджетного законодательства?
11. Назовите основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.
12. Какие виды нарушений бюджетного законодательства установлены БК РФ?