Глава 9. Правовые основы государственного и муниципального кредита в российской федерации
9.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита
В финансовой системе государства особое место занимает такой ее элемент, как кредит (кредитная система), который подразделяется на два основных вида – государственный и банковский. Само слово «кредит» произошло от латинского creditum – верить. В «Толковом словаре» Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера в долг, дача и прием денег или товаров на счет, в срок». В современном значении кредит – это предоставление кредитором на определенный срок денежных средств или товара заемщику на условиях возвратности и возмездности.
Государственный кредит является одновременно экономической и правовой категорией. Как экономическая категория государственный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала и заключается во вторичном распределение стоимости ВВП и части национального дохода в связи с привлечением государством временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов и граждан. Государственный кредит как правовая категория представляет собой урегулированные нормами права отношения по привлечению и использованию государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях пополнения доходной части бюджета.
Таким образом, государственный кредит – это отношения не по предоставлению государством денежных средств, а по их привлечению, когда государство выступает в качестве заемщика (должника). Исходя из специфики данных отношений, государственный кредит сформировался как самостоятельный финансово-правовой институт и состоит из однородных обособленных финансовых отношений, регулируемых определенной группой правовых норм.
Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита бюджета. Однако с развитием рыночной экономики он стал также использоваться и для регулирования денежного обращения. Поэтому роль государственного кредита достаточно многогранна.
Теоретические основы и практическое применение государственного кредита исследовались учеными многих стран. Еще в середине XVIII в. английские экономисты (А. Смит, Д. Рикардо), анализируя использование государственного кредита, установили, что к государственным заимствованиям следует прибегать только в крайних случаях, если не существует других возможностей «для спасения существования или чести всего государства». Так, Д. Рикардо предлагал в качестве средства покрытия чрезвычайных расходов прямое увеличение налогов, иначе, по его мнению, государство перекладывает долги на последующие поколения своего населения. К. Маркс считал, что основной особенностью государственного кредита является непроизводительное использование капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Он называл государственный кредит «анципированными налогами», т. е. налогами, взятыми заранее (наперед). На практике эта теория подтверждается тем, что законодательство большинства стран не запрещает использовать государственные и муниципальные ценные бумаги для налоговых расчетов с бюджетами бюджетной системы государства.
Теория американских экономистов К.Р. Макконелла и Л.С. Брю выделяет три основные причины осуществления государственных заимствований: расходы, обусловленные военным временем; циклические спады экономики; сокращение собираемости налогов[60].
Также они определили группы правомочий государства, при которых долговые обязательства государством выполняются и риск банкротства за их невыполнение минимален. Все эти правомочия связаны с получением дополнительных средств для расчетов по государственным заимствованиям (введение новых налогов, эмиссия наличных денег и др.).
Российская наука, в том числе и в дореволюционный период (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А.Л. Исаев и др.), проводя параллель с банковским кредитованием, выделяла следующие основные черты государственного кредита:
• в кредитных отношениях государство обладает верховенством, хотя оно выступает в роли заемщика (должника), а не кредитора;
• выпущенные государственные займы не обеспечиваются специально обособленным имуществом, тогда как при банковском кредитовании, как правило, такой залог требуется;
• заключение договора банковского кредита добровольно для обеих сторон, а при государственном кредите истории известны случаи принуждения к приобретению государственных займов (например, в период Великой Отечественной войны и послевоенный период).
Ученые считали, что политика использования кредита должна быть осторожной, с тенденцией к наиболее быстрому погашению государственных долгов, а не к росту числа и сумм заимствований.
Современная отечественная наука отмечает как позитивные стороны государственных заимствований (пополнение доходов бюджета не за счет эмиссии наличных денежных знаков, рост количества которых является причиной инфляционных процессов), так и негативные (формирование государственного долга, рост непроизводительных расходов, поскольку помимо возврата денежных средств кредитору государство или муниципальное образование-заемщик должны вернуть проценты или иной доход за предоставление денежных средств).
За последние годы использование государственного кредита стало одним из факторов улучшения денежного обращения. Известно, что часть наличных денежных средств хранится у населения и не участвует в обороте, поэтому государство, привлекая эти средства, не только включает их в национальный хозяйственный оборот, но и тем самым обеспечивает устойчивость национальной валюты[61].
Функционирование государственного и муниципального кредита предполагает не только наличие временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования (высокие доходы населения, развитие предпринимательской деятельности и др.), но и правовое закрепление возможности использования названных денежных средств государством в качестве кредитных ресурсов.
Правовой основой государственного кредита является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты… о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Также в Конституции РФ закрепляется положение о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются исключительно на добровольной основе.
Правовое регулирование государственного кредита осуществляется нормами БК РФ (главы 14–15) и федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. За последнее время принят целый ряд законодательных и подзаконных актов, касающихся отдельных видов отношений в области государственного кредита. Кредитные отношения такого рода складываются и на уровне субъектов РФ, и муниципальных образований, которые регулируются нормативными правовыми актами соответствующего уровня. Как указывалось выше, отношения, возникающие в области государственного кредита, носят сложный многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и гражданского права.
9.2. Формы и виды государственных и муниципальных долговых обязательств
В результате финансово-правовых отношений в области государственного кредита формируется государственный и муниципальный долг. Государственным долгом РФ являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по предоставленным государственным гарантиям и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.
Структура государственного долга РФ представляет собой группировку долговых обязательств по видам, установленным бюджетным законодательством. Долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств:
• по кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;
• бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• государственным гарантиям РФ;
• иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с российским законодательством на государственный долг РФ.
Государственный долг субъекта РФ включает в себя долговые обязательства субъекта РФ, которые осуществляются в виде обязательств:
• по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
• бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ;
• кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
• государственным гарантиям субъекта РФ.
Совокупность долговых обязательств муниципального образования, виды которых предусмотрены бюджетным законодательством, образует муниципальный долг. Долговые обязательства муниципального образования выступают в виде обязательств:
• по ценным бумагам муниципального образования (муниципальные ценные бумаги);
• бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
• гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
Рассмотрим подробнее основные виды долговых обязательств РФ. Кредиты, привлеченные от имени РФ, выступающей в качестве заемщика, осуществляются с целью привлечения денежных средств для преодоления дефицита бюджета. Кредиторами в этом случае выступают коммерческие банки России и иностранных государств, а также сами иностранные государства. Среди основных кредиторов РФ следует назвать крупнейшие иностранные банки, такие как Bank of America, Deutsch Bank, Chase Manhattan Bank, а также экономически развитые иностранные государства – Великобритания, Германия, США, Япония и др. Особое место в этих отношениях занимают кредитные соглашения с международными финансовыми организациями – МВФ, МБРР, Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). В частности, преодолению в России финансового кризиса 1998 г. способствовали кредиты, предоставленные МВФ на общую сумму 4,5 млрд дол. США[62]. В августе 2009 года МБРР был предоставлен Правительству РФ новый кредит в сумме 200 млн дол. сроком на 15 лет, включая 5-летний льготный период, для финансирования проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России»[63]. При этом предоставление кредитов международными финансовыми организациями сопровождается рекомендациями по их использованию, которые государство-заемщик обязано выполнять.
Одним из основных видов государственных долговых обязательств являются обязательства по государственным ценным бумагам. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается Правительством РФ с учетом предельного объема их выпуска. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг по номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга РФ, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине России.
Предоставление бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы РФ федеральному бюджету осуществляется на основании договора в соответствии с гражданским законодательством, с учетом особенностей, установленных БК РФ. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Однако в соответствии с п. 2 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит в случаях, установленных кодексом и соответствующими законами (решениями) о бюджете, может предоставляться и на условиях безвозмездности[64]. Российскую Федерацию в этих отношениях представляют органы государственной власти, уполномоченные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. При этом условие договора о бюджетном кредите по обязательному обеспечению исполнения заемщиком своего обязательства по возврату указанного кредита не распространяется на случаи, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект РФ. Разновидностью бюджетного кредита являются государственный финансовый кредит и государственный экспортный кредит (подробнее они будут рассмотрены в параграфе 9.4).
Государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в которых гарантом выступает Российская Федерация. Государственная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые могут возникнуть в будущем. Письменная форма договора о предоставлении государственной гарантии является обязательной. Решение о предоставлении государственных гарантий РФ принимается в форме акта Правительства РФ в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, установленной в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с этим актом Минфин России заключает договоры о предоставлении государственных гарантий и выдает их. За выдачу государственной гарантии принципал может уплачивать гаранту вознаграждение.
Общая сумма обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте РФ включается как вид долгового обязательства в состав государственного внутреннего долга, а общая сумма обязательств по государственным гарантиям в иностранной валюте – в состав государственного внешнего долга. Учет выданных государственных гарантий и платежей по ним ведет Минфин России. Государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.
К иным долговым обязательствам относятся обязательства по соглашениям, в том числе международным, заключенным от имени РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, которые в основном касаются вопросов, связанных с погашением государственного долга бывшего СССР. В состав долговых обязательств также включаются обязательства по вкладам граждан в Сбербанк СССР, внесенным до 20 июня 1991 г., выплаты по которым были приостановлены. К началу 1992 года общая задолженность СССР составляла 70 млрд дол. США, из которых 40 млрд дол. – долг перед иностранными правительствами (Парижский клуб кредиторов[65]), 22 млрд дол. – долг коммерческим кредиторам (Лондонский клуб кредиторов[66]) и 8 млрд дол. – задолженность по торговым кредитам.
В 2000 году между Российской Федерацией и Лондонским клубом было подписано соглашение о реструктуризации долгов, в результате которого было списано 36,5 % основной суммы долга, а оставшаяся сумма переоформлялась в новый выпуск облигаций с датой погашения 31 марта 2030 г. По долгам перед Парижским клубом удалось добиться установления льготного периода выплат до 2020 г., в течение которого будет выплачиваться только часть основной суммы долга и проценты[67].
Государственный долг может подразделяться на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
По срокам государственный долг делится на краткосрочный – до одного года, среднесрочный – от одного года до пяти лет и долгосрочный – от пяти до 30 лет (включительно).
Долговые обязательства РФ и субъектов РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Долговые обязательства муниципальных образований погашаются в сроки, определенные условиями займа, и также делятся на краткосрочные (менее одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до десяти лет включительно).
Обеспечение долговых обязательств Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования осуществляется полностью и без условий всем находящимся в собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняется за счет средств соответствующего бюджета. При этом РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.
В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.
9.3. Государственные внутренние и внешние заимствования
Государственный внутренний долг формируется на основе государственных внутренних заимствований. Государственные внутренние заимствования – это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые из других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, выраженные в валюте РФ.
В России первый внутренний заем был выпущен в мае 1810 г. в период правления Александра I. Это был 6 %-ный заем с семилетним сроком обращения ассигнациями номиналом 1000 руб. и выше. Однако было реализовано только 3 % этого займа на общую сумму 3,2 млн руб. по причине отсутствия свободных денежных средств для долгосрочного вложения и недоверия населения к новой форме государственного кредита. Именно с этого момента началась история формирования российского фондового рынка. В последующие годы государство все активнее стало выпускать различные внутренние займы, которые осуществлялись в форме выпуска ценных бумаг (в основном облигаций и векселей). Различают несколько видов государственных займов.
По субъекту эмиссии они подразделяются на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.
По субъектам – держателям ценных бумаг различают государственные займы, реализуемые только юридическим лицам, только гражданам, а также физическим и юридическим лицам.
По форме займы бывают облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг (например, облигаций). Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записи в долговых книгах и выдачи специальных обязательств.
По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (до 30 лет).
Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ или уполномоченному им Минфину России. Согласно БК РФ право на осуществление внутренних заимствований принадлежит, соответственно, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ или финансовому органу субъекта РФ. Право на муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации. При этом осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае включения их в программу государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, которая утверждается в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.
Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований на очередной финансовый год и плановый период. Указанный перечень отражается в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствования.
В настоящее время в РФ выпущено несколько видов государственных внутренних займов. По каждому выпуску займов принимается отдельный нормативный правовой акт, в котором указываются цели и срок выпуска, его доходность, условия выплаты, льготы, срок и порядок погашения. Так, Постановление Правительства РФ от 16 мая 2001 г. № 379 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации» устанавливает, что эмитентом облигаций от имени РФ является Минфин России.
Облигации государственного сберегательного займа – купонные среднесрочные (от одного года до пяти лет) государственные ценные бумаги, которые предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и получение дохода в виде процента к номинальной стоимости. Номинальная стоимость облигации составляет 500 руб. Эмиссия осуществляется в форме отдельных выпусков, каждый из которых имеет государственный регистрационный номер. Решение о выпуске принимается эмитентом в виде приказа[68]. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. При этом для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Облигации могут свободно обращаться на вторичном рынке.
В состав государственного и муниципального внутреннего долга входят государственные гарантии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные гарантии. Перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) включается в специальную программу государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, программу муниципальных гарантий. В данных программах должна быть предусмотрена каждая гарантия (с указанием цели, категории или наименования принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:
• 1 млрд руб. – для государственных гарантий РФ;
• 10 млн руб. – для государственных гарантий субъекта РФ;
• 100 тыс. руб. – для муниципальных гарантий.
Программы государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ включаются в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.
Особым видом государственных внутренних заимствований являются денежные вклады населения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений граждан РФ, признавая их гарантированными сбережениями и государственным внутренним долгом РФ. Государство гарантирует сбережения граждан во вкладах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанк России), внесенных до 20 июня 1991 г., а также вклады в организации государственного страхования РФ по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.
В качестве меры для восстановления и обеспечения сохранности гарантированных вкладов граждан применяется перевод их в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами в соответствии с указанным законом, а также с положениями Федеральных законов от 12 июля 1999 г. № 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» и от 6 июля 1996 г. № 87-ФЗ «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации».
Гарантирование сбережений осуществляется государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Финансовые гарантии по погашению этого вида государственного долга предусматриваются в федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, где указаны размеры средств, направляемых на выплату компенсаций. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрено ежегодное направление бюджетных ассигнований в сумме 50 млрд руб. на осуществление отдельным категориям граждан РФ, в том числе их наследникам, компенсационных выплат по вкладам в Сбербанке России, взносам в организации государственного страхования и выкуп у владельцев – граждан России Государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сбербанка СССР, являющихся гарантированными сбережениями. Организация компенсационных выплат и погашения гарантированных сбережений граждан РФ возложена на Минфин России.
Несмотря на ежегодные выплаты компенсаций полностью суммы вкладов и процентов по ним гражданам не возвращаются, хотя индексация их производится. В данном случае проблема не только в нехватке средств бюджета на погашение указанных видов долговых обязательств, но и в определении правовой регламентации самих компенсационных выплат. Выплата компенсаций по банковским вкладам в качестве способа обеспечения обязательств, их размер, порядок и сроки не предусмотрены гражданским законодательством, что еще раз свидетельствует о специфике отношений в области государственного кредита.
В России государственные ценные бумаги в форме облигационного внешнего займа впервые были выпущены в 1769 г. в период правления Екатерины II на общую сумму 500 тыс. голландских гульденов, размещенные на голландском рынке на 10-летний срок под 5 % годовых через банкирский дом «Гопе и Ко»[69]. С этого займа началась история формирования государственного внешнего долга России.
Государственный внешний долг РФ формируется за счет заимствований, осуществленных в иностранной валюте от иностранных кредиторов, т. е. от иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, международных финансовых организаций и складывается из следующих элементов:
• задолженности перед официальными кредиторами, т. е. перед коммерческими банками зарубежных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии Правительства РФ;
• задолженности перед коммерческими банками зарубежных стран без государственных гарантий;
• долга внешнеторговых объединений по централизованным импортным поставкам, образовавшегося до 1991 г.;
• долга международным валютно-финансовым организациям (МВФ, Всемирный банк и ЕБРР);
• займов России в ценных бумагах, обращающихся на мировых рынках (облигации внутреннего валютного займа, еврооблигации)[70].
Государственные внешние заимствования РФ и субъектов РФ включаются в программу государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.
В программе государственных внешних заимствований РФ должен содержаться перечень внешних займов с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием источника привлечения (заимствования), суммы заимствования, сроков погашения и т. п. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит от имени Российской Федерации Правительству РФ или уполномоченному им Минфину России.
В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации отдельно должны быть предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол. США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы федеральным законом о федеральном бюджете. В программу в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Программа утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Договоры и соглашения о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов государственных внешних заимствований РФ, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В программе государственных внешних заимствований субъекта РФ должны быть определены:
• предельный объем государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта РФ.
Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством РФ. Бюджетный кодекс РФ вводит правило, по которому выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации. Программа государственных внешних заимствований и государственных гарантий в иностранной валюте субъекта РФ включаются в качестве приложения к закону о бюджете.
Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, о предоставлении государственных гарантий по внешним займам подлежат ратификации Федеральным Собранием, если предусмотренные этими договорами займы и государственные гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований и программу государственных гарантий в иностранной валюте, а привлекаемые средства по займам превышают сумму, эквивалентную 10 млн дол. США и предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 млн дол. США, на весь срок займа или гарантии, а также в иных случаях, предусмотренных главой 14 БК РФ.
В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закрепляются пределы государственных внутренних и внешних заимствований. Так, на 1 января 2014 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ составит 6,6 трлн руб., а верхний предел государственного внешнего долга – в сумме 66,2 млрд дол. США (или 53,0 млрд евро)[71].
9.4. Внешние долговые требования Российской Федерации
Государство может выступать на мировом финансовом рынке не только в роли заемщика, но и кредитора. Государственные кредиты предоставляются Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям и оформляются международными договорами. Указанные кредиты формируют государственные внешние активы и внешние долговые требования.
Внешние долговые требования РФ – это финансовые обязательства иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком – агентом Правительства РФ государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам и их банкам-кредиторам, а также долговые требования юридических лиц-экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств государственного бюджета. Таким образом, внешние долговые требования формируют долг иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ.
В объем долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ включаются:
• номинальная сумма долга по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бюджета бывшего СССР и РФ соответственно;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;
• номинальная сумма долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, по которому у РФ имеются права требования по договорам об уступке прав требования;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком – агентом Правительства РФ государственным экспортным кредитам.
Предоставление кредитов иностранным заемщикам осуществляется в виде государственного финансового или государственного экспортного кредита. Государственный финансовый кредит – форма бюджетного кредита, при которой РФ выделяет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соглашением между правительствами РФ и иностранного государства. Государственный экспортный кредит – разновидность бюджетного кредита, при котором за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика-импортера, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением или соответствующим договором между банком – агентом Правительства РФ и иностранным заемщиком или его банком-кредитором. При этом устанавливается обязательное требование о наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату указанного кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу РФ.
Государственные финансовые и экспортные кредиты включаются в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. В ней устанавливается перечень данных кредитов с указанием по каждому из них:
• наименования иностранного государства или иностранного юридического лица-получателя;
• наименования гаранта возврата кредита;
• целей предоставления кредита;
• общей суммы кредита на весь срок его использования;
• процентной ставки по кредиту;
• срока использования и срока погашения кредита;
• прогноза объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита и прогноза предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.
Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в качестве отдельного приложения. В случае неутверждения Государственной Думой очередной программы предоставления данных кредитов действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год и плановый период. Договоры и соглашения о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов могут быть заключены при условии, если указанные кредиты включены в соответствующую программу и если исполнение обязательств РФ по предоставлению этих кредитов не требует увеличения объема средств на исполнение программы предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов. В случаях неиспользования иностранным заемщиком этих кредитов бюджетные средства, предусмотренные на их предоставление, перераспределяются Правительством РФ между иностранными заемщиками, включенными в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период.
Сведения о номинальной сумме долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ предоставляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год[72]. В данном законе устанавливаются предельные размеры бюджетных средств, предоставляемых в виде кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам. Отдельной строкой могут закрепляться пределы сумм кредитов для государств – участников Содружества Независимых Государств (СНГ).
Предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам) осуществляется при условии исполнения указанными государствами и юридическими лицами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее предоставленным кредитам.
Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией осуществляется методами реструктуризации, списания долга и уступки прав требования. Под реструктуризацией долга иностранных государств или иностранных юридических лиц перед РФ понимается пересмотр условий погашения указанного долга, включающий изменение срока долгового обязательства, процентов по нему, общей суммы кредита и т. п. Реструктуризация может быть проведена с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов. На практике иногда осуществляется полное списание долга иностранных государств перед РФ. Так, в период с 2001 по 2007 г. Российская Федерация списала задолженность по государственным кредитам 10 странам, в их числе Ливия, Эфиопия, Афганистан, Ирак[73], а в 2009 г. были согласованы все вопросы по списанию долга Монголии.
Реструктуризация и списание долга иностранного государства производятся на основе межправительственного договора. Договоры о реструктуризации или списании долга подлежат ратификации, за исключением реструктуризации или списания этого долга в рамках участия РФ в международных финансовых организациях (МВФ, МБРР, ЕБРР) и финансовых клубах (Лондонского и Парижского клубов-кредиторов) на общих и единых для всех участников условиях. Не требуют ратификации и договоры о реструктуризации и списания долга иностранных государств и иностранного юридического лица, если указанные методы в отношении заемщиков предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете.
Уступка прав требования по внешним долговым требованиям РФ к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам может быть осуществлена Правительством РФ в соответствии с российским законодательством.
9.5. Управление и обслуживание государственного и муниципального долга
Управление государственным и муниципальным долгом – это система мероприятий государства и муниципального образования по установлению порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств, а также по выплате доходов и погашению займов. Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ либо уполномоченный им Минфин России, а управление государственным долгом субъекта РФ – высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо финансовый орган субъекта РФ. Вопросы управления муниципальным долгом возлагаются на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местную администрацию) в соответствии с уставом муниципального образования.
Комплекс мероприятий по управлению государственным долгом в основном касается двух аспектов – методов управления и порядка обслуживания. Под методами управления понимаются способы регулирования выпущенных в обращение займов. При этом, если раньше законодательство вообще не затрагивало вопросы применения тех или иных методов и государство могло в одностороннем порядке изменить размер доходности займа, увеличить срок действия или осуществить отсрочку погашения ранее выпущенных займов[74], а иногда и аннулировать государственный долг (отказаться от долговых обязательств), то в настоящее время применение методов управления государственным долгом строго ограничено бюджетным законодательством РФ.
К числу методов управления относятся реструктуризация долга, новация, предоставление отступного, конверсия, предоставление рассрочки, списание и прекращение долговых обязательств.
Реструктуризация долга – это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Она может быть осуществлена одновременно с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга и с другими методами. Так, статья 18 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» устанавливает, что реструктуризация денежных обязательств перед РФ производится путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2016 г.
Схожим с реструктуризацией методом регулирования является новация. Новация – это основанная на соглашении замена первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (ст. 414 ГК РФ). Такой метод был использован в отношении обязательств по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов со сроком погашения до 31 декабря 1999 г.
Обязательство по государственным займам может быть изменено по соглашению сторон предоставлением отступного (уплатой денег, передачей имущества и т. п.). Однако если ст. 409 ГК РФ закрепляет положение о том, что размер, сроки и порядок предоставления отступного определяются сторонами, то бюджетным законодательством[75] может быть установлено, что в отношении отступного по государственным займам разработка условий и порядка заключения договора осуществляется Правительством РФ. Заключение договора об отступном производится с владельцами государственных ценных бумаг, не осуществивших новацию в установленные сроки.
В отношении государственного внешнего долга наряду с реструктуризацией применяется метод конверсии. Конверсия внешнего долга – средство, обеспечивающее сокращение общей суммы внешней задолженности, облегчение условий внешнего долга за счет замещения основных обязательств иными, менее обременительными для государства-должника.
Если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условия обязательства или установленные нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии РФ, указанное долговое обязательство считается прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга (если иное не предусмотрено федеральными законами). Минфин России по истечении указанного выше срока издает акт о списании с государственного внутреннего долга не предъявленных к погашению долговых обязательств, выраженных в валюте РФ. Списание с государственного внутреннего долга осуществляется посредством уменьшения объема долга по видам списываемых долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, на сумму их списания без отражения указанных сумм в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. Однако данное положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям и на долговые обязательства РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, выкупленные (переоформленные) в полном объеме Минфином России до наступления даты их погашения, могут быть признаны по решению указанного министерства досрочно погашенными.
Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются финансовые операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним или дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Обслуживание долговых обязательств Российской Федерации осуществляется Банком России, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией, которые выполняют функции генерального агента (агента) Правительства РФ. Например, функции по обслуживанию долга бывшего СССР и Российской Федерации возложены на государственную корпорацию «Внешэкономбанк»[76]. Функции по обслуживанию долговых обязательств, а также по их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляются указанными организациями на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России. При этом Банк России выполняет функции генерального агента безвозмездно, услуги других агентов оплачиваются из средств федерального бюджета.
Выполнение функций генерального агента (агента) по обслуживанию долговых обязательств субъекта РФ могут быть возложены на кредитную или специализированную финансовую организацию на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющие государственные заимствования от имени субъекта РФ. Обслуживание муниципальных долговых обязательств, их размещение, выкуп, обмен и погашение осуществляются также на основе агентских соглашений, заключенных кредитными организациями или специализированными финансовыми организациями с местной администрацией.
В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Минфин России ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга Российской Федерации). Такие же книги ведутся в каждом субъекте РФ и муниципальном образовании. В них вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.
Сведения о долговых обязательствах субъекта РФ, муниципальных образований подлежат передаче Минфину России, который устанавливает объем информации, порядок и сроки ее предоставления. Ответственность за достоверность переданной информации несет финансовый орган субъекта РФ.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определения государственного и муниципального кредита.
2. Каково назначение государственного кредита?
3. Назовите особенности отношений по государственному кредиту.
4. Каковы основные формы государственных и муниципальных долговых обязательств?
5. Назовите виды государственных займов.
6. Каковы особенности государственных внешних заимствований?
7. Что включается во внешние долговые требования РФ?
8. В каких формах осуществляется предоставление кредитов иностранным государствам?
9. В чем заключается управление государственным долгом РФ?
10. Назовите основные методы управления государственным долгом.
11. Каков порядок обслуживания государственного внутреннего долга?