79. По своей сути они являлись едиными органами, так как в них входили одни и те же лица. Но эти органы не обладали по сравнению с обычными партийно-советскими структурами особыми полномочиями. Поэтому их можно рассматривать лишь как временные, но не чрезвычайные органы власти. Работали они в режиме обычных райкомов и райисполкомов, а решали специфические в то время для этих мест вопросы: размещение переселенцев, налаживание быта, поддержание хозяйственной жизни. В 1942 г. в данных районах прошли партконференции и были избраны райкомы. Хотя выборы в советы в годы Великой Отечественной войны не проводились, все-таки органы государственной власти здесь с 1943 г. стали именоваться райисполкомами. Этот опыт создания и работы такого рода временных партийно-государственных органов власти использовался затем в 1943–1944 гг. на начальных этапах заселения бывших калмыцких, чеченских, ингушских, балкарских, карачаевских и крымско-татарских районов80.
17 ноября 1941 г. вышло постановление ЦК ВКП(б) о восстановлении политотделов в машинно-тракторных станциях и совхозах, которые существовали в период проведения коллективизации, так как уже к началу зимы первого года войны положение в сельском хозяйстве складывалось тяжелым. Практически во всех тыловых областях не было убрано значительное количество посевов, плохо был проведен сев озимых культур. Для этого имелось много объективных причин: в результате мобилизации в армию сократилось число работников на селе, тягловой силы и техники81; в начале войны к руководству в большинстве колхозов и совхозов пришли новые кадры, не обладавшие достаточной подготовкой и организаторскими способностями. Но главной причиной резкого снижения показателей работы деревни высокими партийно-правительственными инстанциями, похоже, как явствует из постановления ЦК, считалось падение дисциплины и порядка в колхозах и МТС, а также уменьшение численности парторганизаций и коммунистов на селе82, в то время как от местных властей требовалось не только организовать работу в ухудшившихся материально-технических и кадровых условиях, но и возросшего изъятия у крестьян продукции в пользу государства в связи с введением 3 июля 1941 г. дополнительных надбавок к сельхозналогу83. В качестве основных задач политотделов МТС ставились такие: «повышение политической работы среди рабочих и служащих МТС и совхозов, так и среди членов колхозов, обслуживающих МТС, внедрение дисциплины и порядка во всей работе МТС, совхозов и колхозов для выполнения ими планов сельскохозяйственных работ»84. Всего на местах: в областях, краях и республиках Советского Союза – в 1942 г. были созданы 189 политсекторов и политуправлений, 4703 политотдела МТС и 1324 политотдела совхозов85.
По сравнению с периодом 1933–1934 гг. административно-хозяйственные функции политотделов МТС были ограничены. В инструктивном письме политуправления наркомзема были, например, осуждены такие факты, как замещение начальником политотдела директора МТС в период отсутствия последнего, если на месте были старший агроном или старший механик; подписывание приказов по МТС, которые имеют отношение к хозяйственным и техническим вопросам86. Отсутствовала теперь в штате политотдела должность заместителя начальника по оперативной работе НКВД. Поэтому руководство политотделов регионов со сложной социально-политической обстановкой, в частности Чечено-Ингушской АССР, ходатайствовало, правда безуспешно, перед центром о введении в политотделы таких работников, ибо «состояние большинства колхозов в 1942 г. не лучше, чем колхозов… в 1933 г.»87. Таким образом, новые политотделы МТС не являлись, как раньше, определенно чрезвычайными органами партийно-государственного руководства, наделенными политическими и хозяйственными полномочиями.
Особое место в работе политотделов МТС заняло проведение в жизнь постановления СНК СССР от 13 апреля 1942 г. об увеличении минимума трудодней для взрослых колхозников и введение его для подростков 12—16-летнего возраста88. 2 июля 1942 г. политуправление наркомзема направило на места телеграмму, где указывалось, что работа политотделов будет оцениваться в зависимости от «обеспечения привлечения к общественному труду всех трудоспособных колхозников». Отмечено было, что недопустимо, когда политотделы «не интересуются причинами невыхода на работу части колхозников, не помогают колхозам в принятии мер, обеспечивающих выработку всеми колхозниками минимума трудодней, мирятся с запущенностью учета труда, несвоевременным заполнением трудовых книжек колхозниками»89. Однако проблемы деревни военного времени невозможно было решить простыми политико-командными методами, к тому же политотделы МТС по кадровым и другим вопросам нередко вступали в конфликт с райкомами и райисполкомами, поэтому в 1943 г. они были ликвидированы, хотя положение в сельском хозяйстве не улучшилось90.
Как видим, не все местные временные структуры руководства, которые создавались и действовали в годы Великой Отечественной войны, можно отнести к категории чрезвычайных органов государственной власти. В то же время деятельность некоторых нельзя проследить с достаточной полнотой, ввиду отсутствия для этого источникового материала. Поэтому в дальнейшем в работе в основном внимание сосредоточено на деятельности городских комитетов обороны, сыгравших наиболее значительную роль в организации отпора фашистской агрессии.
2. Состав, полномочия, характер взаимоотношений с государственно-политическими и военными структурами
Постановление ГКО № 830с от 22 октября 1941 г. определяло, что городские комитеты обороны создавались «в интересах сосредоточения всей гражданской и военной власти и установления строжайшего порядка в городах и прилегающих районах, представляющих ближайший тыловой район фронта»91. Поэтому власть городского комитета обороны распространялась не только на территорию самого означенного города, но и на довольно обширную близлежащую местность, в связи с чем формировались своеобразные временные административно-территориальные образования под управлением чрезвычайного органа. Так, три комитета обороны Сталинградской области (Камышинский, Сталинградский, Астраханский) охватывали своей деятельностью практически всю ее территорию: 68 из 81 района, что официально было зафиксировано в решении бюро Сталинградского обкома ВКП(б) от 10 декабря 1941 г.92 Аналогичная картина имела место в Подмосковье, где ареал власти комитетов обороны в некоторых документах обозначался как округ93, а также в Краснодарском крае, в котором было создано 9 ГорКО. В то же время в автономиях Северного Кавказа столичные комитеты обороны (Орджоникидзевский – Владикавказский, Грозненский, Нальчикский, Махачкалинский) распространяли свои функции на районы всей республики. В решении о создании Воронежского ГорКО также была записана установка: «Функции городского комитета обороны распространить на всю область». Но на одном из первых заседаний этот комитет обороны определил пределы своей деятельности 15 сельскими районами, примыкавшими к Воронежу94. В распоряжение комитетов обороны передавались подразделения местных гарнизонов, войска НКВД, милиция, отряды самообороны – народное ополчение и истребительные батальоны.
Важнейшим показателем при характеристике городских комитетов обороны, как органов централизации власти в регионах, является их персональный состав. В состав городских комитетов обороны ГКО установил включать: первых секретарей обкомов (крайкомов) или горкомов ВКП(б) – председатель комитета, председателей облисполкомов или исполкомов горсоветов, начальников управлений (отделов) НКВД, комендантов городов. Подавляющее большинство (около 70 %) городских комитетов обороны в Российской Федерации было создано и действовало весь период их существования именно в таком составе. Это говорит о том, что он в основном отвечал условиям работы данных чрезвычайных органов власти и позволял им решать поставленные задачи, но он и не был оптимальным. Практика организации деятельности комитетов обороны, чтобы достичь поставленных целей, заставила пойти на не санкционированную сверху корректировку их состава, выразившуюся главным образом в дополнительном включении некоторых должностных лиц. Как правило, это были начальники местных гарнизонов, если они не являлись по совместительству комендантами городов. Помимо этого в ГорКО были представлены такие должностные лица: секретари обкомов (горкомов) ВКП(б) (Рязань, Воронеж, Ростов, Краснодар, Новороссийск, Орджоникидзе, Куйбышев), председатель горисполкома областного центра (Рязань), заместитель председателя крайисполкома (Краснодар), военком области (Мурманск), комиссар военного гарнизона (Орджоникидзе). Наиболее многочисленными по составу являлись Воронежский, Новороссийский, Куйбышевский (по 6 человек), Рязанский, Краснодарский и Орджоникидзевский ГорКО (по 7 человек).
С созданием комитетов обороны в регионах, близких к фронту, происходит не просто слияние гражданской и военной власти, но и устранялись рудименты формального разделения партийного и государственного руководства и последовательно реализовывалось положение Конституции СССР 1936 г. о руководящей роли коммунистической партии в советском обществе и государстве (ст. 126). Подчеркнутое главенство партийных функционеров в милитаризованной системе местного управления можно видеть, в частности, в факте временного председательства в Ростовском ГорКО в октябре – декабре 1941 г., ввиду занятости первого секретаря обкома ВКП(б) Б.А. Двинского на военной работе, не председателя облисполкома (И.В. Мотинов), формально считавшегося вторым лицом в местной властной иерархии и даже значившимся таковым в номенклатуре ЦК, а секретаря обкома компартии И.П. Кипаренко95. Секретари горкомов ВКП(б) являлись заместителями председателей Воронежского и Новороссийского ГорКО96.
В определенной мере тем самым произошло юридическое оформление фактического положения элементов политической системы СССР, соотношения власти партийных органов и Советов, которые официально переставали быть высшими органами государственной власти в регионах и городах. Но создание комитетов обороны не меняло структуру и полномочия местных Советов. Просто пирамида политической власти на местах, сформировавшаяся накануне войны, получила свое логическое завершение. Тенденция полного слияния партийного и государственного