118. По словам командующего 62-й армией В.И. Чуйкова, Сталинградский городской комитет обороны в период битвы на Волге являлся «боевым органом Военного совета фронта»119. Военные органы фронтового звена могли для координации своих действий с гражданскими учреждениями формировать параллельные городским комитетам обороны организации. Так, например, 9 ноября 1941 г. Военный совет Черноморского флота создал в Севастополе специальную оборонную комиссию по материальному обеспечению войск. Председателем комиссии был назначен начальник тыла флота контр-адмирал Н.Ф. Заяц, а в состав ее вошли секретарь Крымского обкома по промышленности Н.А. Спектор, секретарь горкома А.А. Сарина, председатель горисполкома В.П. Ефремов, начальник тыла Приморской армии интендант 1-го ранга А.П. Ермилов и другие120.
Взаимоотношения высших военных органов управления (фронтов, флотов, округов) с местными комитетами обороны зависели во многом от личной позиции в этом вопросе военачальников. К примеру, командующий Закавказским фронтом генерал армии И.В. Тюленев считал необходимым выслушать руководителей северокавказских регионов для внесения изменений в план обороны крупных населенных пунктов121. Регулярно присутствовал на заседаниях Военного совета Черноморского флота председатель Севастопольского ГорКО Б.А. Борисов122. Как отмечал впоследствии бывший начальник штаба Приморской армии Н.И. Крылов, «авторитет городского комитета обороны был чрезвычайно высок»123. Попытки же А.С. Чуянова в августе 1942 г., как он пишет, установить какой-либо деловой контакт с командующим Сталинградским фронтом генерал-лейтенантом В.Н. Гордовым «успеха не имели»124. Наконец, примером полного игнорирования местных органов власти являлось поведение руководства Юго-Западного фронта в Ростовской области летом 1943 г., о чем в то время Б.А. Двинский сообщал в письме в ЦК ВКП(б)125.
Для местных гражданских ведомств городские комитеты обороны становились высшей властной инстанцией в регионе. Просматривалось даже отделение их руководителей от партийного аппарата. Примечательно в этом отношении письмо начальника и главного инженера городских электросетей, направленное 28 ноября 1941 г. председателю Саратовского ГорКО И.А. Власову, где указывалось на ухудшение положения с обеспечением предприятий Саратова электроэнергией и необходимость, ввиду развертывания эвакуированных предприятий, развития энергетического хозяйства города. В письме далее говорилось: «Мы неоднократно обращали на это внимание обкома, горкома ВКП(б) и НКВД, но до сих пор никакого живого дела в этом исключительно серьезном деле нет. Мы вынуждены обратиться по этому вопросу к Вам, как председателю Комитета обороны города Саратова, и просить Вашего личного вмешательства в его разрешение»126. С другой стороны, нельзя не отметить, что стремление местного руководства создать для комитетов обороны образ всесильной и всеведущей власти снижало инициативу на низовом уровне и служило своеобразным щитом против обвинений в безответственности. Выступая 20 ноября 1941 г. на собрании партхозактива Северо-Осетинской АССР, представитель Орджоникидзевского гарнизона возмущался: «Ни одну палку дров нельзя взять, говорят, что нужно решение комитета обороны. Иначе никто не может разрешить. А это потому, что товарищи просто хотят спрятаться за комитет обороны. Ясно, что комитет не будет заниматься такими мелкими вопросами, а следовательно, в этой части можно отговориться»127.
Поскольку создание чрезвычайных органов власти не упраздняло другие местные структуры управления, то в пирамиде политической власти комитеты обороны периферийных городов фактически оказывались в неравном положении по отношению к городским комитетам областных (краевых, республиканских) центров. Свое верховенство последние реализовывали главным образом через партийную вертикаль подчиненности. Прямые указания периферийным комитетам обороны содержались в решениях Сталинградского, Ростовского и других обкомов ВКП(б)128. Но особенно наглядно это видно на примере Краснодарского края, где комитеты обороны были созданы практически во всех городах. Уже 19 ноября 1941 г. пленум крайкома ВКП(б) специально выделил вопрос о деятельности периферийных комитетов обороны, а затем трижды решения по ним выносило бюро крайкома: 24 декабря 1941 г. «О работе городских комитетов обороны», 25 мая 1942 г. «О работе местных комитетов обороны» и 5 сентября 1942 г. «О работе комитета обороны г. Сочи»129. Однако подобно периоду Гражданской войны иерархического структурирования местных чрезвычайных органов власти в 1941–1945 гг. на региональном уровне не произошло, а фактов документально зафиксированных распоряжений комитетов обороны областных центров по вопросам, относившимся к сфере ведения периферийных ГорКО, было немного (Ярославль, Горький, Махачкала)130.
Естественно, поэтому большую автономность в действиях имели городские комитеты обороны областного звена. Их решения могли быть отменены только ГКО, а в части, касавшейся военно-оборонных вопросов, – военными советами фронтов. В целом установочной базой для деятельности городских комитетов обороны являлись прежде всего постановления и распоряжения ГКО, его комитетов, комиссий, уполномоченных. Но структурно-организационно взаимоотношения ГКО с местными комитетами обороны не были оформлены. Их иерархическая связь воспринималась скорее на уровне политико-идеологического подсознания местного руководства. Не случайно, скажем, документация Череповецкого ГорКО оформлялась на бланках с титулом: «Государственный комитет обороны – Череповецкий городской комитет обороны»131.
Из членов ГКО с работой чрезвычайных органов власти непосредственно на местах знакомились Г.М. Маленков (Сталинград – сентябрь 1942 г.), К.Е. Ворошилов (Саратов – сентябрь 1942 г.) и Л.П. Берия (Махачкала, Грозный – сентябрь 1942 г.)132. Видимый результат имела инспекция Берии: освобожден от должности председатель Махачкалинского ГорКО, на проведение оборонительных работ в Чечено-Ингушской АССР выделены из резерва СНК СССР дополнительные средства. ГКО в редких случаях адресовал свои решения прямо к городским комитетам обороны. В частности, за весь 1941 г. таковых было только три: № 931с от 21 ноября об удовлетворении просьбы Нальчикского ГорКО по материальному обеспечению строителей оборонительного рубежа, № 1021 от 13 декабря об отмене постановления Ярославского ГорКО от 28 октября, № ЮЗОсс от 14 декабря о разрешении Сталинградскому ГорКО вывезти из города 50 тыс. человек эвакуированного населения133. Контролировалась Государственным Комитетом Обороны деятельность ГорКО через аппарат ЦК ВКП(б). Но этот контроль, как представляется, не имел систематического и детализированного характера. От комитетов обороны не требовалось направление в центр отчетов, справок и докладных записок; не была определена также периодичность представления экземпляров протоколов их заседаний, из которых аппарат ЦК и черпал главным образом информацию о деятельности тех или иных ГорКО. Так, уже в конце 1941 г. Оргинструкторский отдел ЦК ВКП(б) сообщал секретарям ЦК: «В ЦК ВКП(б) поступило 7 протоколов заседаний Орджоникидзевского комитета обороны за октябрь-ноябрь 1941 г. Они дают представление о первых шагах работы этого комитета»134. Но многие экземпляры протоколов были представлены комитетами обороны в ЦК после завершения их деятельности. Все это свидетельствовало о наличии в экстремальных условиях определенных элементов децентрализации власти на вертикальном уровне, что позволяло на местах действовать гибко и оперативно в решении актуальных вопросов.
Как показала практика деятельности комитетов обороны, их самостоятельность и роль во многом обусловливались положением города относительно линии фронта. Пример Тулы, Севастополя, Воронежа, Новороссийска, Сталинграда, Орджоникидзе (Владикавказа) показывает, что в условиях осады они управлялись главным образом от имени комитетов обороны. По словам Б.А. Борисова, председателя Севастопольского ГорКО, «в руках комитета обороны сосредоточивалась вся гражданская власть в городе… приходилось решать самые разнообразные вопросы, бюро же горкома – преимущественно вопросы организационно-партийной и массово-политической работы»135. Соответственно переориентировалась деятельность низовых структур власти. Как пишет А.И. Малыгин, секретарь одного из райкомов ВКП(б) г. Тулы в 1941–1945 гг., выполняя решения городского комитета обороны, «райкомы партии были как бы его филиалами на местах… первые секретари… комиссарами, исполнителями его приказов и директив»136.
В тех регионах, которые находились относительно далеко от линии фронта (Киров, Казань), комитеты обороны не имели значительного самостоятельного веса, а после зимнего наступления Красной армии 1941/42 г. их деятельность вообще ослабела. Анализируя работу ГорКО, не трудно заметить и такую особенность: наиболее активными являлись комитеты обороны крупных городов, и ничем особым не проявили себя чрезвычайные органы власти в небольших периферийных городах: Александрове, Гусь-Хрустальном, Вышнем Волочке, Сталиногорске, Мичуринске, Борисоглебске, Ртищеве, Вольске. Отсутствие здесь крупных воинских контингентов и первостепенных объектов военного производства не вызывало необходимости в обстановке относительной удаленности от фронта придания действиям партийных руководителей в решении оборонных вопросов чрезвычайного государственного статуса. В целом все сказанное выше определило положение городских комитетов обороны в советской государственной системе в годы Великой Отечественной войны.
3. Механизмы функционирования
Совокупность ситуационных, системообразующих, региональных и личностных факторов определила организацию деятельности городских комитетов обороны. Избираемые ими самостоятельно формы и методы работы объективно должны были отвечать обстановке военного времени, требовавшей оперативной и гибкой реакции на возникавшие проблемы. Естественно, что они не могли быть оторваны от предшествующего опыта функционирования системы власти на местах, а практика деятельности высшего чрезвычайного органа страны – Государственного Комитета Обороны – не могла не оказывать здесь своего влияния.