Однако не недостатки Статей Конфедерации сами по себе вызывали ощущение кризиса. Эти недостатки были поправимы и вряд ли могли вызвать многочисленные выражения ужаса и отчаяния.
Конечно, эти недостатки сделали возможным созыв Филадельфийского конвента в 1787 году для внесения поправок в Статьи. Почти все политические лидеры страны, включая большинство позднейших противников Конституции, хотели что-то сделать, чтобы укрепить Статьи Конфедерации и сделать Соединенные Штаты более респектабельной нацией. Поскольку большинство было готово предоставить Конгрессу хотя бы ограниченные полномочия по налогообложению и регулированию торговли, почти все поддержали созыв Конвента, который, предположительно, собирался лишь пересмотреть Статьи. Поэтому многие были удивлены результатами, как, например, Джон Тайлер из Виргинии. Тайлер ожидал, что Конвент проголосует за необходимые полномочия по регулированию торговли. «Но, — сказал он, — мне и в голову не приходило, что мы должны отказаться от свободы и отдаться в руки энергичного правительства». Тайлер, как и многие другие, кто пришёл выступить против Конституции, обнаружил, что Конвенция преподнесла им гораздо больше, чем они ожидали.[28]
Таким образом, недостатки Конфедерации сами по себе не могут объяснить беспрецедентный характер Конституции, созданной в 1787 году. Создав сильное национальное правительство, которое действовало непосредственно в отношении отдельных лиц, Конституция вышла далеко за рамки того, чего требовали недостатки статей. Предоставление Конгрессу полномочий по сбору доходов, регулированию торговли, выплате долгов и эффективному ведению международных дел не потребовало полного уничтожения Статей и создания чрезвычайно мощного и удаленного национального правительства, подобное которому было практически немыслимо десятилетием ранее. Для Джеймса Мэдисона, предполагаемого отца Конституции, документ 1787 года стал решением проблемы «множественности», «изменчивости» и «несправедливости» законодательства штатов за предыдущее десятилетие, которые часто называли «излишествами демократии». Именно популярное поведение законодательных органов штатов в десятилетие после принятия Декларации независимости лежало в основе ощущения кризиса элитой.
Злоупотребления законодательных органов штатов, по словам Мэдисона, были «столь частыми и столь вопиющими, что могли встревожить самых стойких друзей республиканства»; и эти злоупотребления, говорил он Джефферсону осенью 1787 года, «в большей степени способствовали тому беспокойству, которое вызвал Конвент, и подготовили общественный разум к общей реформе, чем те, которые принесли пользу нашему национальному характеру и интересам из-за неадекватности Конфедерации её непосредственным целям».[29]
Революция значительно демократизировала законодательные органы штатов, как за счет увеличения числа их членов, так и за счет расширения электората. В качестве представителей было избрано множество простых людей более скромного и сельского происхождения и менее образованных, чем те, кто заседал в колониальных ассамблеях. Например, в Нью-Гэмпшире в 1765 году в колониальном собрании было всего тридцать четыре члена, почти все зажиточные джентльмены из прибрежного района вокруг Портсмута. К 1786 году палата представителей штата насчитывала восемьдесят восемь членов, большинство из которых были обычными фермерами или людьми со средним достатком из западных районов штата. В других штатах изменения были менее разительными, но не менее важными. Столицы многих штатов были перенесены из своих прежних колониальных мест на восточном побережье в новые места во внутренних районах страны.[30]
Во всех штатах резко расширилась избирательная кампания и открытая борьба за должности, а также требования более широкого доступа общественности к правительственной деятельности. Увеличилось количество выборов, в которых участвовали конкуренты, и текучесть мест в законодательных органах. В XVIII веке колониальные ассамблеи достигли высокой степени стабильности и практически не меняли своего состава из года в год. Революция перечеркнула все это. К 1780-м годам ежегодные выборы в законодательные органы (радикальное нововведение в большинстве штатов) часто заменяли половину или более представителей каждый год. Колониальные собрания оставались закрытыми для публики; даже записи голосований законодателей часто считались конфиденциальной информацией. Новые республиканские законодательные органы построили галереи и открыли свои заседания для публики, а все большее число газет, включая ежедневные, стали сообщать о законодательных дебатах.
Повсюду самозваные лидеры, выступающие от имени вновь пробудившихся групп и местностей, воспользовались расширенным избирательным правом и ежегодными выборами, чтобы добиться членства в ассамблеях. Новые мелкие предприниматели, такие как Абрахам Йейтс-младший, подрабатывающий адвокатом и сапожником в Олбани, и Уильям Финдли, шотландско-ирландский ткач из западной Пенсильвании, вырвались в политическое лидерство в штатах. В глазах более состоявшихся джентльменов, учившихся в Гарварде или колледже Нью-Джерси в Принстоне, эти популярные выскочки с интересами, которые нужно было продвигать, казались неспособными к бескорыстному характеру, который должны были демонстрировать республиканские политические лидеры. Александр Гамильтон, например, считал, что Йейтс — «человек, чье невежество и испорченность превосходят только его настойчивость и тщеславие». Законодательные собрания штатов, по мнению Роберта Р. Ливингстона из Нью-Йорка, стали полны людей, «не улучшенных образованием и не исправленных честью».[31]
В этих бурных условиях законодательные органы штатов едва ли могли выполнить то, что многие лидеры Революции 1776 года считали своей республиканской обязанностью — продвигать единые общественные интересы, отличные от частных и приходских интересов отдельных лиц. К 1780-м годам многим, в том числе и Мэдисону, стало очевидно, что «дух местничества» разрушает «совокупные интересы сообщества». Повсюду дворяне жаловались на популярную законодательную практику, которая сегодня воспринимается как нечто само собой разумеющееся, — логроллинг, торговлю лошадьми и «свиные бочки», которые приносили выгоду специальным и местным группам интересов. Каждый представитель, — ворчал Эзра Стайлз, президент Йельского колледжа, — заботился только о конкретных интересах своих избирателей. Когда в законодательном собрании зачитывался законопроект, «каждый сразу же думал, как он повлияет на его избирателей». Вместо того чтобы избирать людей на должность «за их способности, честность и патриотизм», люди, по словам Стайлза, с гораздо большей вероятностью проголосуют за кого-то «из каких-то подлых, заинтересованных или капризных побуждений».[32]
Подобная приходская политика не была чем-то новым для Америки; в конце концов, колониальные ассамблеи проводили большую часть своего времени, устанавливая высоту столбов для забора и разбирая всевозможные мелкие местные недовольства. Но характер и масштабы этой послереволюционной приходской политики были новыми. Избиратели оказывали давление на своих представителей, чтобы те принимали законы от имени их интересов, которые обычно были экономическими или коммерческими. Налоги в штатах были в два-три раза выше, чем до революции, и многие люди были возмущены, тем более что многие из них были наложены непосредственно на избирателей и имущество. Поэтому фермеры-должники призывали к снижению налогов или, по крайней мере, к большей опоре на тарифы, а не на прямые налоги на людей и землю; они также выступали за приостановку судебных исков о взыскании долгов и продолжение печатания бумажных денег. И хотя они были готовы прибегнуть к насилию, если налоговое бремя становилось слишком тяжелым, как показали события в нескольких штатах, они обнаруживали, что избрание правильных кандидатов было более эффективным.
Другие группы также отстаивали свои особые интересы. Купцы и кредиторы выступали за высокие налоги на землю вместо тарифов, уменьшение количества бумажных денег, защиту частных контрактов и поощрение внешней торговли. Ремесленники лоббировали регулирование цен на сельскохозяйственную продукцию, отмену меркантильных монополий и тарифную защиту от импорта промышленных товаров. Предприниматели повсеместно ходатайствовали о предоставлении им юридических привилегий и корпоративных грантов. А в законодательных органах штатов представители этих интересов принимали законы от их имени, фактически становясь судьями в их собственных делах.
Вся эта политическая возня между противоборствующими интересами привела к тому, что законотворчество в штатах стало выглядеть хаотичным. Законы, как заявил в 1786 году Совет цензоров Вермонта в общей жалобе, «изменялись-изменялись, делались лучше, делались хуже; и находились в таком колеблющемся положении, что люди в гражданских комиссиях едва ли знают, что является законом».[33] Действительно, Мэдисон в 1787 году заявил, что за десятилетие после обретения независимости штаты приняли больше законов, чем за весь колониальный период. Неудивительно, что он пришёл к выводу, что отсутствие «мудрости и постоянства» в законодательстве — это «недовольство, на которое жалуются во всех наших республиках».[34]
Все эти законодательные усилия, направленные на то, чтобы ответить на возбужденные мольбы и давление различных интересов, оттолкнули от себя столько людей, сколько им было угодно, и привели к тому, что само законотворчество стало предметом презрения, по крайней мере в глазах элиты. Чрезмерно печатая бумажные деньги и создавая инфляцию валюты, а также принимая законы в интересах должников, всенародно избранные представители в законодательных органах штатов нарушали личные права кредиторов и других владельцев собственности.