ющую роль ИВ, которая в значительной степени раскрывается в ее функциях.
Функции следует определить как ведущие направления в деятельности органов ИВ. В них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан представляемый органами ИВ объем государственных полномочий. Следовательно, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед данной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществления, как правило, соответствующими методами. Функция определяет содержание деятельности исполнительной ветви госвласти и в известной степени характеризует ее сущность. Однако, структурная сложность и особенность ИВ таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.
Первый уровень охватывает основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы этой власти. ИВ гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - реально и содержательно воплощаются в ее функциях.
Первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной и государственной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Ослабление этой функции дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения и отрицательно сказывается на управлении экономикой, финансами, культурой, социальным обеспечением.
Исторически само государство возникает из необходимости создать для общества порядок, чтобы жизнь людей проходила в условиях безопасности и благосостояния, без эксцессов и в гармонии друг с другом. Эта функция осуществляется посредством наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасно, т.е. состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются прежде всего государственная и оборонная безопасность, а также экономическая и др. Эта сторона функции обеспечивается деятельностью Вооруженных сил, службы безопасности, службой внешней разведки, внутренними войсками и другими структурами.
Вторая важная функция - регулятивно-управляющая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Конституция государства обычно называет отрасли социальной деятельности, управление (руководство) которой осуществляется правительством страны: бюджет, финансы и денежная политика, культура, наука, здравоохранение, соцобеспечение, экология, оборона, внешняя политика и т.д. Данная деятельность правительства является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнение законов.
Но государственное управление как деятельность органов ИВ выступает одновременно и как распорядительная деятельность. Органы ИВ выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управление действуя по собственной инициативе, воздействующие посредством властных отношений на перемены в управленческой ситуации. Органы ИВ наделяются правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные или индивидуальные акты (постановления, распоряжения, инструкции).
Третьей функцией выступает обеспечение прав и свобод граждан. Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах граждан и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничение и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви госвласти обязанность защищать и охранять права и свободы граждан. Из структур ИВ в этом отношении существенная роль принадлежит органам милиции (полиции). В отличие от двух предыдущих функций, которые являются функциями массового обслуживания населения и осуществляются ИВ как в порядке своего предназначения, так и в силу присущих этой власти предметных свойств, третья функция осуществляется ИВ применительно к индивидам (в индивидуальном порядке).
Осуществляя практическую деятельность по организации социальной жизни общества, ИВ для эффективной реализации основных функций нуждается в наличии полномочий, которые давали бы ей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирование, правоприменительную и юрисдикционную деятельность. Поэтому государство наделяет ИВ полномочиями, образующими второй уровень функций этой власти.
Функции данного ряда имеют вспомогательный инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций. Иначе говоря, функции ИВ второго уровня - нормотворчество, правоприменение, юрисдикция используются как организационно-технические средства реализации основных функций.
Нормотворческая функция - предполагает издание органами ИВ нормативных актов управления. Если законы принимаются законодательными органами (собраниями), то подзаконные нормативные акты принимаются органами ИВ. В последнее время наметилась тенденция делегирования законодательной деятельности собранием ИВ (Франция, Беларусь). Правотворческая деятельность органов ИВ продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, то эту функцию выполняют соответствующие органы ИВ.
Другая вспомогательная функция, имеющая большое практическое значение, - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы ИВ обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, продолжают их нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.
Юридическая функция - деятельность органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата госуправления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание за нарушение общественного порядка, служебной дисциплины. Это функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата госуправления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.
Вопрос о функциях ИВ является ключевым в теории разделения властей и на переходном этапе современной Беларуси приобретает научную и практическую значимость в организации деятельности органов государственного управления.
Правительство как основной орган ИВ
Поскольку согласно многим конституциям ИВ принадлежит президенту совместно с правительством, то правительство такой же носитель власти, как и президент. В конституционных монархиях ИВ находится в руках правительства. Королевское правительство существует в дуалистических монархиях, оно создается и в абсолютных монархиях, где правительство призвано проводить в жизнь волю короля. Во многих президентских республиках Совет министров, хотя и существует, но действует по указаниям президента, который фактически (но не юридически) возглавляет его (например, в Египте, Перу). Аналогичной является ситуация в полупрезидентских республиках. Наконец, в ряде президентских республик (Бразилия, Мексика, США м др.) Совета министров как такового нет. А есть кабинет президента.
Чаще всего правительство носит официальное название совета или кабинета министров ( в Швеции оно оказывается госсоветом, в Швейцарии - федеральным советом, в России - правительством). Оно состоит из председателя правительства (чаще всего это премьер-министр, в Италии - председатель Совмина, в ФРГ - канцлер, в Норвегии - государственный министр, в некоторых мусульманских странах - визир и т.д.). СВ состав правительства могут входить министры без портфелей (должностные лица, не руководящие министерствами, но выполняющие отдельные поручения премьера и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства), государственные министры, т.е. руководители ведомств. В развивающихся странах нередко бывают министры координаторы или главные министры, курирующие группу родственных министерств (так было в Гвинее и Египте), и также министры, ведающие управлением отдельных крупных регионов страны (в Малави, Сьерра-Леоне и др.). Преобладают в составе правительства министры, руководящие отдельными сферами общественной жизни. Эти сферы выделяются в зависимости от традиций страны и иногда бывают необычными (например, по делам племенных вождей и обрядов).
Во многих развивающихся странах президент или партия, формирующие правительство, по конституции или в силу установившейся практики обеспечивают обязательное представительство в правительстве определенных географических районов страны (в Индии), религиозных общин (в Ливане), этнических групп (в Кении).
Положение и роль правительства в разных государствах неодинаковы. В странах, где имеет место влияние англосаксонской системы права, различаются правительство и кабинет. Правительство - это более широкий по составу орган, включающий министров, младших министров (заместителей министров), некоторых других должностных лиц. В Великобритании в его состав входят 70-80 (до 100) человек, меньше в Индии, Австралии, Канаде. Но оно не собирается на заседания (часть его действует иногда лишь как тайный совет) и не принимает решений. Подлинным правительством является каб