Но комендант же и судит посадских людей. В иных случаях он представляет из себя апелляционную инстанцию, куда восходят дела по жалобам недовольных на решения бурмистров. Вдова бежецкого посадского человека Самойлова по делу о наследстве покойного мужа била челом бежецким земским бурмистрам на завладевшего этим наследством деверя. Но когда ей показалось, что те решили дело несправедливо, «дружа и норовя» ответчику, она перенесла его к бежецкому коменданту, который и вытребовал к себе все производство по этой тяжбе из бежецкой земской избы [23] . Комендант производит суд между посадскими людьми также и в качестве первой инстанции по делам как уголовным, так и гражданским. Притом уголовные дела, поступающие к коменданту, – иногда самого неважного свойства, разобрать которые могли бы беспрепятственно и в земской избе. Так, в 1712 году двое бежецких посадских судились у коменданта в нанесении одному другим побоев. Тот же комендант разбирал процесс между посадскими людьми братьями Кузнецовыми, из которых один обвинял другого в назывании его вором. Посадские люди ведут перед комендантом тяжбы о приданом, о спорной дворовой земле, о займе и т. п. [24] Наконец, посадские люди обращаются к коменданту с жалобами на неправильные действия своих выборных властей и по делам городского управления. Разумеется, по большей части речь в этих жалобах идет о несправедливой раскладке или неправильном сборе податей, что и было главным предметом деятельности выборной городской администрации. Так, например, бежецкие кузнецы жаловались на земских бурмистров и земских старост в том, что эти бурмистры и старосты несправедливо отягощают их повинностями и «бьют на правеже смертно». Другой пример: в 1714 году к тому же бежецкому коменданту поступило коллективное челобитье всего бежецкого посада на своих же окладчиков, выбираемых для раскладки податей, падавших на посад. В этом челобитье посадские люди просили коменданта взять окладчиков в приказную избу и допросить их о неправильной раскладке податей. Таким образом, сами же посадские люди втягивали коменданта в сферу своего самоуправления, и комендант вмешивался в него не менее прежнего классического воеводы [25] . Врезаясь клином в область городских интересов, комендантская власть только увеличивала еще антагонизм между различными экономическими слоями посадского населения, в особенности если комендант позволял себе различные злоупотребления. Так «малоплателыцики» города Калуги жаловались в Сенат на своего коменданта, что он неравно относится к интересам состоятельных и маломочных классов посада: болыпеплатежным дружит и норовит, а им, малоплателыцикам, чинит великую налогу, сковав, держит их в приказной избе за решеткою и бьет на правеже босых перед приказом более десяти недель [26] . Недаром жители города Ростова, освобожденные от некоторых сборов, хлопотали перед Сенатом об отправке из Сената указа вновь назначенному коменданту с известием о такой льготе для того, «чтоб им впредь от того коменданта в какой изневоле не быть» [27] . При таком отношении коменданта к посаду известный указ 1714 года о порядке судебных инстанций, которым повелевалось «всяких чинов людям» (без всякого исключения для посадских) о всяких делах подавать свои челобитные комендантам, не вводил ничего нового сравнительно с практикой; он только игнорировал совершенно прежние указы об изъятии посадского населения из судебного ведомства воевод, не осуществленные жизнью [28] .
Итак, комендант начала XVIII столетия близко напоминает собою воеводу середины XVII. Те же обязанности, та же сфера ведомства; то же отношение к управляемому населению и те же жалобы со стороны последнего: «взял он, комендант, нападками своими хлеба 25 четвертей, и тот хлеб на мирских подводах к нему отвезли; да он же, комендант, взял с них нападками своими денег 25 рублей, да вместо праздничных баранов берет с них по полуполтине за барана… да к нему ж, коменданту, ездит неведомо какая старица… в деловую пору на их мирских подводах» и т. д. [29] Однако, как не ясно из-под оболочки петровского коменданта сквозит московский воевода, – введение комендантского управления не было простою переменою слов. Оно стояло в связи с общим переустройством областной администрации в ту эпоху.
По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор – правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре «губернские персоны», а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления – уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии – уезд [30] .
Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.
Уже в административной практике XVII века замечается стремление соединять города с их уездами в особые группы, «приписывать» несколько городов к одному какому-нибудь главному. Такие группы складывались иногда сами собою, естественным путем, помимо правительственного воздействия. Вокруг значительного города, в особенности если он находился на окраине государства, возникали с течением времени небольшие городки, тесно связанные с главным экономическими и административными отношениями. Некоторые окраинные города, например, Казань, Симбирск, Астрахань, – были окружены целыми плеядами таких пригородов [31] . Административное устройство пригородов бывало различно: иногда они не составляли отдельных административных целых и находились под непосредственным управлением воеводы главного города; иногда в пригороды назначались особые воеводы, находившиеся в различной степени подчинения воеводе главного. Эта степень подчинения проявлялась обыкновенно в двух отношениях: во-первых, в праве назначения воеводы пригорода, иногда предоставляемом воеводе главного города, иногда оставляемом центральным правительством за собой; во-вторых, в большем или меньшем праве непосредственного сношения с центральным правительством.
Но кроме такого естественного образования групп из городов с пригородами, иногда правительство XVII века ради военных целей или удобств администрации прибегало к искусственному соединению отдельных соседних городов, даже и не находившихся между собою в филиальных отношениях пригорода к главному городу. Были различные мотивы для такого соединения. Сюда относятся прежде всего разборы, верстанья и раздачи жалованья уездным служилым людям. Обыкновенно эти операции производились не в каждом городе особо, а для служилого населения целой группы городов из одного какого-нибудь центрального [32] . Точно таким же образом некоторые из городов делались в XVII веке посредствующими инстанциями в сношениях центрального правительства с областями. Грамоты и указы рассылались из Москвы не во все города непосредственно. Так, например, указ отправлялся в Серпухов, и уже на обязанности серпуховской администрации лежало озаботиться рассылкою его в Каширу и Алексин точно так же, как калужский воевода должен был переслать присылаемые к нему экземпляры указа в Перемышль, Мещовск, Воротынск, Масальск, Козельск и Серпейск [33] . В обоих приведенных примерах группы городов, соединяясь ради известных удобств, не складываются еще в прочные и постоянные административные системы, построенные на началах субординации. Тем не менее создаются привычные сочетания соседних городов, и в этих группах выдвигаются города, играющие роль главных мест и центров. Г. Милюков показал, как на окраинах государства под влиянием военных потребностей из таких групп образовались объединенные военным и финансовым управлением округа. Но в конце века начинают слагаться такие административные системы и без военных потребностей, исключительно в административных целях в центральных местностях государства. Так, в 1692 году города Ростов и Переяславль-Залесский были приписаны к Ярославлю. Ярославскому воеводе было предоставлено, во-первых, назначать от себя в эти города воевод, во-вторых, ведать эти города «всякими расправными и татиными, и разбойными, и убивственными делами» – формула, которою обозначалась тогда юрисдикция по гражданским и уголовным делам, составлявшая, главным образом, функцию воеводы в 90-х годах XVII века, когда финансовое управление было изъято из его рук [34] . Через два года к ведомству ярославского воеводы на тех же основаниях были присоединены еще два близких к Ярославлю городка: Углич и Романов [35] . Когда были заведены воронежская, а затем олонецкая верфи, по нескольку городов, доходы с которых были назначены на кораблестроение, были приписаны к Воронежу и к Олонцу, сделавшимся административными центрами для приписанных городов.
Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, на