Кроме обер-коменданта в провинции 1711–1715 годов можно заметить другое высшее должностное лицо с титулом обер-инспектора. Обер-комендант и обер-инспектор называются иногда «обер-командирами» провинции. Как и обер-коменданты, обер-инспекторы были учреждены «для лучшего в городах всяких сборов управления» [53] . Сколько можно судить по изданным документам Сената, эти обязанности провинциальных обер-инспекторов не совсем были сходны с возложенными на инспектора Московской ратуши Курбатова или на рижского обер-инспектора Илью Исаева, которые были поставлены во главе купеческого управления. На провинциальных обер-инспекторов возлагались заботы о сборах также с уездного населения. Так, например, обер-инспектор Рязанской провинции Поливанов производит «досмотр и сыск» о пустых дворах в поместье Ртищева [54] . Совместно с обер-комендантами обер-инспекторы Рязанской и Владимирской провинций получают из Московской губернии предписание освидетельствовать пустоту в посадах и в уездах [55] . Такой же обер-инспектор действует, кроме названных выше провинций, еще в Калужской [56] . В 1712 году Азовская губерния жаловалась Сенату, что в нее такие управители не назначены [57] . Но из этого самого ходатайства Азовской губернии о введении в ней обер-инспекторов можно заключать, что, по крайней мере, предполагалось ввести эту должность во всех провинциях [58] .
Итак, провинция 1711–1715 годов представляла из себя административный округ, снабженный особою провинциальной администрацией в лице «обер-командиров», т. е. обер-коменданта и обер-инспектора. Из них положение первого обрисовывается современными актами яснее. Исполняя комендантские обязанности в провинциальном городе с уездом, он по отношению к комендантам других городов с уездами представляет из себя высшую инстанцию по всем делам их управления [59] . Со введением должности обер-комендантов до некоторой, незначительной впрочем, степени усиливалась децентрализация управления. Некоторая часть дел, главным образом судебных, могла теперь разрешаться ближе к месту их возникновения, не доходя даже до губернского центра. Затем, благодаря этой должности, развилась более последовательная иерархия администрации, обеспечивавшая большую быстроту и силу в действии правительственного механизма. Над группами отдаленных от губернатора уездных комендантов были поставлены в лице обер-комендантов особые, если не руководители, то ускорители их движения и наблюдатели за ним. Между большим губернским колесом, каким был губернатор, и десятками мелких, приводимых первым в движение, обер-коменданты были средними колесами, назначение которых состояло в том, чтобы возбуждать и ускорять движение этих мелких. Вместо сотни отдельных воеводств, связанных непосредственно с столицей, губернская реформа Петра создала восемь отдельных центров, с которыми были связаны отдельные ячейки. Этот процесс расчленения пошел дальше, и в огромных районах, какими были петровские губернии, эти уездные ячейки стали складываться в особые группы – обер-комендантские провинции. И если комендантской системе было далеко еще до совершенства в отношении иерархической стройности, то в ней, по крайней мере, выразилось напряженное стремление к этому совершенству.
III. Ландраты
Института ландратов касались все исследователи, занимавшиеся как историей русского областного управления, так и историей реформы учреждений при Петре Великом. Первый очерк этого учреждения был сделан Кавелиным в 1844 году; затем о нем говорили Неволин, Дмитриев, Андреевский, Градовский и гг. Романович-Славатинский, Мрочек-Дроздовский и Милюков [60] . И тем не менее в вопросе о ландратах остается до сих пор много невыясненного. Можно указать два главные недостатка, благодаря которым приведенной литературе не удалось решить вопроса во всей его полноте. Во-первых, все, без исключения, названные авторы касаются ландратуры только мимоходом и поэтому говорят о ней вскользь, не считая нужным входить в подробности; во-вторых, источником для значительного большинства авторов (кроме гг. Мрочек-Дроздовского и Милюкова) служил лишь напечатанный материал, заключающийся в Полном собрании законов, по количеству очень ограниченный, а по качеству очень односторонний. Все это главным образом памятники законодательства, а не документы практического делопроизводства, поэтому они и знакомят нас более с теми идеями, которые возникали в голове законодателя, чем с конкретными фактами, которые происходили в действительности. Большинство исследователей из тех, в руках которых было лишь Полное собрание законов, и ограничиваются только последовательным изложением находящихся в нем законодательных актов, как бы не предполагая возможною какую-либо разницу между мыслью законодателя и ее практическим осуществлением в действительности. Таким образом, очерки ландратуры, какие находятся в сочинениях Кавелина, Неволина, Дмитриева и Андреевского, – не более как простой пересказ актов, находящихся в Полном собрании законов. Двое других писателей, не имевших под рукой архивных документов, Романович-Славатинский и, в особенности, Градовский, обладавший какою-то удивительною способностью почуять истину при всей неясности найденных ее следов, отнеслись к делу с большею осторожностью, верно оценивая достоинство находившегося в их распоряжении материала, и поэтому снабдили свое изложение оговорками и указаниями на спорность данных и невозможность сказать ничего положительного по некоторым возникавшим при исследовании ландратуры вопросам, как, например, о способе назначения ланд-ратов (Градовский) и о деятельности ландратов на практике (Романович-Славатинский) [61] .
Такие положительные сведения до нас не доходили только благодаря тому, что оставались нетронутыми документы, хранящиеся в Московском архиве министерства юстиции. За их разработку, к небольшой, впрочем, выгоде для занимающего нас вопроса, взялся в 70-х годах проф. Мрочек-Дроздовский. Свежий материал, который попал в руки этого исследователя, показывал ему совершенно иное положение дела, чем каким оно рисовалось по законодательным памятникам Полного собрания, но какая-то робость в выводах и преклонение перед предыдущими авторитетами мешали ему отрешиться вполне от прежних взглядов и разом покончить с ними. Он предпочел держаться середины и старался сочетать прежние взгляды с новыми полученными им заключениями. Так, до г. Мрочек-Дроздовского существовало мнение, что должность ландрата была выборного, как можно было думать по законодательным памятникам. Документы практического характера показывали автору, что ландраты всегда назначались правительством; но он не решался все-таки выступать против таких авторитетов, как Неволин и Дмитриев, – и вот является у него мнение, что «порядок назначения и смены ландратов соединял в себе как начала общественные, так и начала правительственные. Выборы не всегда были необходимым условием для назначения в ландраты: иногда Сенат сам без выборов назначал то или другое лицо ландратом» [62] . Вторым недостатком, свойственным методе этого исследователя, была излишняя догматичность изложения. Он рассказывает о ландратуре таким тоном, как будто это учреждение просуществовало неизменно, по крайней мере, несколько десятков, если не сотен лет, и было строго определено законодательством или приобрело постоянство своих форм благодаря долговременному обычаю. Автор совершенно упустил из вида, что это учреждение просуществовало всего едва-едва пять лет, никогда не было сколько-нибудь точно регламентировано и даже за этот короткий промежуток своего существования совершенно изменило то значение, которое было ему придано законодателем при его установлении. Так, например, характеризуя деятельность ландратов, г. Мрочек-Дроздовский повествует, что «ландрат был обязан время от времени переписывать дворы своей доли… Эти периодические переписи, предшественницы позднейших более правильных ревизий народонаселения, были одним из главных занятий ландратов» [63] . Между тем хорошо известно по архивным памятникам, что ландраты едва-едва успели за все мимолетное время своего существования сделать одну перепись – ту самую, которая была им поручена при реформе ландратуры в 1715 году. Известно, что древнерусские переписи были делом весьма сложным и трудным, тянувшимся иногда по нескольку лет; возможно ли при таких условиях говорить об их многократности и даже периодичности за какие-нибудь пять лет?
При таком положении вопроса в литературе не будет лишним вновь пересмотреть сохранившийся материал и попытаться разъяснить существующие недоразумения. Две стороны вопроса должны при этом привлечь к себе особенное внимание исследователя. Во-первых, необходимо решить окончательно, были ли ландраты выборного должностью; во-вторых, следует подробнее характеризовать два различные момента в деятельности этого учреждения, только намеченные некоторыми из прежних исследователей.
1. Назначение ландратов
Можно считать вполне принятой мысль, высказанную Кавелиным, что самая идея учреждения ландратов появилась у преобразователя благодаря знакомству его с администрацией Остзейского края. В 1710 году были завоеваны Лифляндия и Эстляндия, и тогда же были заключены так называемые аккордные пункты с этими провинциями, причем последняя просила о возвращении 12 ландратам их прежней почести, достоинства и чинов. Еще более могло привлечь внимание правительства к этому учреждению ходатайство Лифляндии, получившее удовлетворение в 1712 году в виде «Дополнения к аккордным пунктам 4-го июля 1710 г.». В это время Лифляндия домогалась пожалования лифляндским ландратам чинов, выдачи им жалованья, допущения их ко всем делам управления и учреждения верховного провинциального судебного трибунала, членами которого были бы ландраты. Кое-что из этих требований русским правительством было удовлетворено, кое-что даровано с ограничениями, иное отложено на неопределенное будущее – так или иначе в 1712 году русскому правительству пришлось заниматься институтом остзейских ландратов. И вот, не далее как в следующем, 1713 году, является первый указ о введении ландратов в России. Происхождение идеи института из остзейских провинций таким образом ясно до очевидности [64] .