послан воеводою в захолустное местечко Каменный Затон, после чего и назначен старооскольским ландратом [90] . Большая половина царедворцев, назначенных в ландраты в Московскую губернию при увеличении штата ее ландратов в 1715 году, были ранее обер-комендантами в той же губернии [91] .
Итак, бесспорным можно считать тот факт, что в ландраты назначались обыкновенно царедворцы из того запаса их, который состоял в каждой губернии. А раз это так, не могло быть никаких ландратских выборов. Какой смысл, в самом деле, могли бы иметь эти последние, если круг кандидатов для избрания был так мал и ограничен, что его едва могло хватать для замещения определенного на губернию комплекта ландратов? Действительно, царедворцев не хватало при той напряженной деятельности, которую задавала губерниям реформа, и нередко можно встретить жалобы губерний на «умаление царедворцев» и неисполнение той или другой возложенной на губернию обязанности вследствие того, что «от дел свободных царедворцев в губернии нет». Этот недостаток служебного персонала – одна из характерных сторон петровской реформы, и благодаря ему при назначении ландратов устранялась совершенно возможность выборов: выбирать было не из кого, когда приходилось довольствоваться скудным запасом, имевшимся в наличности. С трудом находили губернаторы то количество царедворцев, которое требовалось для ландратских должностей, отвлекая их от разных других порученных им дел. В некоторых губерниях их все-таки недостало, и пришлось прибегнуть к назначению ландратов из городового дворянства. Это было в двух: в Смоленской, где из восьми ландратов четверо были стольники, а другие четверо принадлежали к простой «смоленской шляхте», как тогда называлось дворянство областей, присоединенных от Польши при царе Алексее; и в Казанской, где из 14 ландратов 1714 года шестеро были «казанцы», т. е. служили по городу Казани [92] . Отдельные случаи назначения не из царедворцев встречаются и потом при частных назначениях опять-таки по недостатку царедворцев. Так, на место казанского ландрата Л. Хрущова, отставленного по болезни, был назначен губернатором до указа подполковник Федор Нармацкий, которого, как оказалось, «по справке с разрядным столом в московских чинех с царедворцы не написано» [93] . Встречается даже случай назначения в ландраты из простых дьяков губернской канцелярии. В Нижегородской губернии четырьмя дворцовыми волостями: Толоконцевской, Дрюковской, Керженской и Хохломской управлял дьяк С. Нестеров. В 1715 году, когда губерния делилась на доли, старосты и крестьяне этих волостей подали в Сенат челобитную, в которой просили не назначать к ним другого правителя, кроме Нестерова, который пришелся им по душе, потому что оказался человек добрый и не чинил, как свидетельствовали челобитчики, никаких обид и разорения. Ходатайство это было уважено: из четырех волостей было предписано составить особую долю, и С. Нестеров был назначен в нее ландратом [94] . Это был, кажется, единственный случай назначения ландрата по ходатайству местного общества, притом общества крестьянского. Приведенные случаи показывают, что и при замещении ландратских должностей лицами не из московских чинов выборы точно так же не имели места.
Впрочем, вскоре после 1714 года ландратская должность перестала быть выборною и по закону. В 1716 году Петр предписал Сенату назначать в ландраты офицеров, получивших отставку за старостью или за ранами, особенно тех из них, которые не имеют за собою никаких населенных земель. Такое назначение получало, следовательно, характер пенсии в награду за военную службу, «ибо не без греха есть в том, – признавался царь, – что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили – тунеядцы – те многие по прихотям губернаторским в губерниях взысканы чинами и получают жалованье довольное». По этому указу ландраты уже не только не должны были избираться местным дворянством, но даже могли совсем не принадлежать к местному землевладельческому классу, так как указ рекомендовал преимущественно назначать в ландраты таких офицеров, у которых не было земельной собственности [95] . В нем совершенно игнорировалось таким образом предыдущее, не исполнявшееся на практике повеление 20 января 1714 года о выборах в ландраты местными дворянскими обществами. В свою очередь, указ 1716 года находил себе практическое осуществление, и мы встречаем несколько назначений ландратов из отставных офицеров по челобитным, подававшимся этими последними. В 1717 году в Сенат подал челобитную капитан Лукьян Мясоедов, который, объяснив, что он за старостью от полковой службы отставлен, указывал, что в Азовской губернии сидит другой год в Шацке ландратом неслужащий (т. е. не бывший в военной службе) Ив. К. Мякинин, просился на его место в ландраты. В том же году по такому же челобитью был назначен ландратом в Московскую губернию из отставных офицеров майор кн. Вяземский. В следующем году кроме двух случаев, указанных уже г. Мрочек-Дроздовским, в Сенат поступило еще два ходатайства в таком же роде. Майор ярославского полка кн. М. Мещерский, перечислив свои прежние службы с 1700 года, указывал, что ему за ранами и за увечьем ехать в Сибирскую губернию, куда его было назначали, за дальностью пути невозможно, и просил назначить его ландратом в Симбирск на место Д. М. Татищева, который «нигде не служивал в нынешних походах». Князь ссылался на то, что за ним ни поместий, ни вотчин ни в которых городах нет, так как он был «кадет», и все отцовские именья по указу о единонаследии перешли к старшему брату. Другой претендент на ландратство был отставной капитан псковского драгунского полка К. Е. Чернышев, участвовавший «во многих свейских походах» и потерявший левую ногу при осаде Дерпта. Он просился на место мещовского ландрата И. А. Яковлева на том основании, что он, Яковлев, в армии нигде не бывал. Замечательно, что все эти просьбы Сенатом были уважены, и прежние ландраты, места которых стремились занять просители, были смещены, хотя ни из чего не видно, чтобы Сенат мог быть недоволен их деятельностью в качестве ландратов. [96]
Итак, если до указа 1716 года, как мы видели, не было ни одного случая ландратских выборов, то еще менее можно говорить о них после этого указа. Вся эта легенда о ландратах, как выборной должности, сложилась благодаря, с одной стороны, излишней доверчивости к законодательным актам Петра, а с другой – недостаточно полному изучению памятников практического делопроизводства учреждений той эпохи. Нам кажется, что всех приведенных аргументов вполне довольно, чтобы показать несоответствие легенды с действительностью. Жизнь дала совсем иные результаты, чем замышлял законодатель, и дворянское общество, самодеятельности которого он ожидал, оказалось не в силах удовлетворить этим ожиданиям: ни в 1714 году, при общем назначении, ни позже при дополнительных – ландраты не были избираемы обществом. Они постоянно назначались правительственною властью.
2. Губернский совет ландратов до 1715 года
Нам предстоит теперь рассмотреть, как действовал на практике институт, с введением которого мы только что познакомились. В истории его деятельности надо различать два периода, гранью между которыми служит указ 28 января 1715 года. Таким образом, первый период продолжался всего только год, или, вернее, 11 месяцев, если припомним, что ландратские назначения состоялись лишь в феврале 1714 года. Второй период, открываясь указом 28 января 1715 года, продолжается до конца самого существования ландратов, т. е. до 1719 года. Как увидим ниже, указ этот резко изменил значение и характер института, и это было уже давно замечено в литературе вопроса еще Неволиным, мнение которого приняли позже Градовский (в позднейшем своем труде «Начала русского государственного права»; в более раннем «Высшая администрация и генерал-прокуроры» он не различал еще двух моментов в деятельности ландратов) и П. Н. Милюков.
По указу 24 апреля 1713 года, учредившему ландратов, эти последние должны образовать губернский совет, и ландрат первого периода был не более как членом губернского совета. Тот же указ определял и сферу компетенции ландратской коллегии, и ее отношение к губернатору. Первая состоит в том, что «им все дела с губернатором делать и подписывать». Таким образом, в руках ландратского совета сосредоточивается весь круг дел губернского управления. Единоличная власть губернатора должна прекратиться; он становится теперь не более как председателем коллегии, к членам которой должен относиться «не яко властитель, но яко президент», и ему воспрещается решать какие-либо дела без участия ландратов. Определение числа голосов, которых губернатору принадлежало два, а каждому ландрату по одному, указывает на большую определенность устройства ландратской коллегии, где, следовательно, дела должны были решаться по большинству голосов, сравнительно с прежней коллегией воеводских товарищей, в которой способа решения дел при разногласии установлено не было. Таким образом, учреждение ландратов является попыткой заменить личное начало в областной администрации коллегиальным. К этому последнему Петр всегда был неравнодушен – и вот прежде, чем создать его в центре, он пытался ввести его в области.
Надо при этом заметить, что апрельский указ 1713 года предполагал учреждение таких же ландратских советов не при одних только губернаторах. По мысли указа такие же советы должны были быть образованы и при других второстепенных областных правителях, подчиненных губернатору, которые имели, однако, значительную долю самостоятельности, управляя отдельными частями территории губернии: при вице-губернаторах и обер-комендантах [97] . Но состав советов при второстепенных правителях должен был быть несколько уже губернского, а именно: при вице-губернаторах полагалось ¾, а при обер-комендантах ½ того количества ландратов, которое было назначено для губернского центра. Таким образом, коллегиальный принцип не ограничивался только губернией; он должен был быть проведен также и в те части, на которые делилась губерния, каковы были провинции, управляемые обер-комендантами. На практике, однако, этот пункт указа 1713 года не осуществился. Как мы уже видели, при общем назначении ландратов в 1714 году они были назначены только в губернские центры. Едва ли такие советы могли возникнуть и впоследствии: нам совершенно не встретилось документов, которые бы указывали на назначение их при обер-комендантах, тем более что в 1715 году и число самых обер-комендантов должно было значительно сократиться.