Следует сказать, что реформы Петра, ко всему прочему, предопределили на некоторый период состояние политической нестабильности в стране. В процессе реформ происходил неизбежный раскол внутри усилившейся в их результате правящей элиты. При Петре I на главные позиции выдвинулась гвардия. Это был не просто привилегированный воинский отряд, а своеобразный орган управления государством, очень близко стоявший к особе государя, представлявший «верных слуг», не связанных с административными учреждениями, а также служилое дворянство и иностранцев, приближенных к трону. Большая часть аристократии оказалась отодвинутой от власти, и соперничество в придворных кругах принимало все более ожесточенный характер.
Для политической стабилизации была необходима сильная власть в лице крепкой царской династии, которая могла бы играть на противоречиях противоборствующих группировок или, по крайней мере, сдерживать их. Но указ 1722 г., прервавший естественный для России принцип престолонаследия по старшинству в царствующей фамилии, не определял четко правил наследования трона. Наследником мог стать любой человек, лишь бы он был указан в завещаний царя. Это увеличивало число претендентов на трон, усиливало соперничество стоявших за ними группировок, давление на монарха и его политику. Принцип наследования потерял свою святость, и свержение верховной власти теперь выглядело не столь кощунственным.
После Петра I до Екатерины II на русском престоле побывали шесть императоров и императриц, которых А. С. Пушкин справедливо назвал «ничтожными потомками северного исполина». На троне они оказывались либо по воле случая, либо по прихоти той или иной дворцовой группировки. Петр I был слугой государства, внушал подданным, что они вместе с царем служат «общему благу» государства. Преемники Петра говорили об этом по инерции, а монаршую власть использовали для достижения своих корыстных целей, удовлетворения своих прихотей и развлечений, капризов своих многочисленных фаворитов, которые в большинстве своем были ничтожными личностями. Они практически не занимались лично государственными делами, как Петр.
Основной причиной дворцовых переворотов была борьба различных дворянских группировок за власть. Водораздел между ними проходил по линии отношения к петровскому наследию. Каждая группировка отстаивала свои узкогрупповые цели, интересы, привилегии, и это было питательной средой для внутридворцовой борьбы.
После смерти императора развернулась борьба между группировкой вельмож, выдвинувшихся при Петре благодаря своей службе и личным качествам и способностям, и группой вельмож-аристократов, желавших если не повернуть Россию вспять, то, по крайней мере, сильно смягчить реформы. Первую группировку возглавлял Александр Данилович Меншиков, «полудержавный властелин». В нее входили П. А. Толстой, И. И. Бутурлин, П. И. Ягужинский, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин и другие «птенцы гнезда Петрова». Аристократов возглавлял князь Д. М. Голицын. В эту группу входили князья Долгорукие, Н. И. Репнин и др. Для первой группировки основой ее положения в правящих кругах была милость самодержца, для второй группы было характерно желание участвовать в управлении государством исключительно в силу своего происхождения. Аристократы ненавидели выскочек из «подлой среды», те отвечали им тем же.
Представители аристократической группировки желали видеть на престоле внука Петра, а Меншиков с «птенцами» – кандидатуру вдовы Петра, царицы Екатерины Алексеевны. Петр Толстой обосновывал этот выбор тем, что коронацией Екатерины в 1724 г. Петр уже наметил себе преемника. Сама Екатерина дала указание Меншикову и Толстому действовать в ее пользу. Группа Меншикова действовала напористо и активно, аристократы же во главе с Голицыным были более пассивны. Меншиков привел ко дворцу, где умирал Петр, гвардейские полки. Попрощавшись с покойным Петром, офицеры-гвардейцы отправились к Екатерине и поклялись ей в верности и в том, что на престоле будет она, пока они живы. Гвардейцев вовсе не устраивал возврат к местничеству в случае прихода к власти внука Петра и вместе с ним аристократов.
Благодаря вмешательству гвардии императорский трон заняла Екатерина I (1725–1727). В период ее правления принцип выслуги получил дальнейшее развитие.
Фактическим правителем при Екатерине стал Меншиков. В феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет для решения важных внешних и внутренних государственных дел. Широта полномочий Совета вытекала из неопределенности его функций. Все нити управления оказались в его руках. В состав Совета вошли представители обеих группировок: А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин, П. А. Толстой, А. И. Остерман, Д. М. Голицын и муж старшей дочери Петра Анны голштинский принц Карл Фридрих. Тайный совет должен был стать формой компромисса между обеими группировками и в какой-то степени ограничить всевластие Меншикова. Верховному тайному совету был подчинен Сенат, потерявший титул Правительствующего и именовавшийся теперь Высоким, и три первых коллегии (Военная, Адмиралтейств-коллегия и Иностранная).
Меншиков, стремясь укрепить свое положение, добился от Екатерины согласия на брак царевича Петра со своей дочерью.
В 1727–1728 гг., уже после смерти Екатерины I (май 1727 г.), была перестроена система местного управления, с ее громоздким управленческим аппаратом. Укрепить власть на местах решили путем возвращения к единоначалию. Были ликвидированы дублирующие друг друга учреждения. Деление на губернии было сохранено, но уездные воеводы были подчинены провинциальным, а не губернаторам. Резко было сокращено число местных учреждений. Коллежский аппарат, надворные и нижние судьи были ликвидированы. Все местные учреждения были подчинены губернаторам и воеводам. Губернаторы получили самые высокие полномочия. Эта система просуществовала до губернской реформы 1775 г.
А. Д. Меншиков добился от Екатерины назначения в завещании своим преемником царевича Петра. После смерти Екатерины Петр II, двенадцати лет от роду, занял престол. Правил он до своей смерти, последовавшей в 1730 г. Регентом при Петре II стал Меншиков. Амбициозность и честолюбие «светлейшего» возмущало даже «птенцов гнезда Петрова». Незадолго до кончины Екатерины сложился заговор против Меншикова во главе с П. А. Толстым. Но он был раскрыт, и заговорщики оказались в ссылке.
Став регентом при Петре II, Меншиков усилил свое влияние еще больше. Он даже получил вожделенный чин генералиссимуса. Расправа с Толстым ускорила падение Меншикова, так как изменила соотношение сил при дворе. Меншиков оттолкнул старых союзников и, естественно, не нашел таковых среди знати. Кроме того, он все больше терял влияние на Петра II. Большое влияние при дворе приобрел Алексей Долгорукий, сын которого Иван стал закадычным другом Петра II и проводил с ним время на охоте, пьянках и разных других удовольствиях. Долгорукие вместе с А. И. Остерманом стали душой очередного дворцового переворота.
12 сентября 1727 г. Меншиков был арестован, лишен всех чинов и наград и сослан в далекий Березов, где прожил очень недолго. Его огромное состояние было конфисковано. После свержения Меншикова изменился состав Верховного тайного совета. Большинство там получили представители родовой аристократии Долгорукие и Голицыны. Из вельмож петровского времени остались Головкин и Остерман. После падения Меншикова регентом при Петре II стал Совет. Но вскоре император объявил себя полноправным правителем.
Вся власть в стране сосредоточилась фактически в руках Верховного тайного совета, где заправляли Долгорукие. Ни о каком продолжении преобразований речь уже не шла. Выражением стремления к старине стал переезд двора в Москву и полное невнимание к Петербургу, Балтийскому флоту и другим детищам Петра I. Долгорукие обручили сестру Ивана Екатерину с Петром II, дабы еще более усилить свое влияние на императора. Вовсю начали готовиться к свадьбе. Но 30 января 1730 г., незадолго до свадьбы и коронации, Петр II простудился, заболел оспой и умер. Вновь был поставлен вопрос о наследнике престола.
Вопрос о кандидатуре на императорский трон обсуждался Верховным тайным советом. Обсуждение было весьма серьезным, потому что представилась реальная возможность ограничить самодержавную власть монарха в пользу родовой аристократии. Выбор верховников пал на Анну Иоанновну, племянницу Петра I, выданную им в 1710 г. замуж за курляндского герцога. Сразу после свадьбы она овдовела и вдовствовала в Курляндии уже 20 лет. Потому, по мнению верховников, у нее не было в России опоры и ей можно было предложить занять трон, ограничив ее власть.
Выбор был сделан. Д. М. Голицын и В. Л. Долгорукий составили «кондиции», т. е. условия, на которых Анна должна была вступить на престол. По этим «кондициям» Анна Иоанновна без одобрения верховников не могла издавать законы, вводить налоги, распоряжаться казной, объявлять войну и заключать мир. Без Верховного тайного совета она не имела права жаловать имения и чины выше полковничьего, без суда лишать имений. Гвардия должна была быть подчинена верховникам. Без решения Верховного тайного совета Анна не могла вступить в брак, назначить наследника. На содержание двора и ей лично отпускалось 500 тыс. руб., которыми она распоряжалась сама. Было оговорено, что в случае нарушения какого-либо пункта «кондиций» Анна лишалась престола. Итак, самодержавный монарх превращался в послушное орудие родовой аристократии.
С этими «кондициями» в Митаву отправился князь В. Л. Долгорукий. После переговоров Анна, которой было уже под сорок, дала согласие занять русский престол на этих условиях и покинуть надоевшую ей Курляндию, бывшую предметом постоянного спора России, Швеции и Пруссии. Анна подписала «кондиции» и дала письменное согласие.
Ряд историков склонны видеть в «затейке» верховников конституционное движение, называя «кондиции» первым конституционным проектом, ограничивавшим власть самодержавного монарха. Однако сходство «кондиций» с конституцией, а событий 1730 г. с конституционным движением было только внешним. Они являлись чисто феодальным движением родовой аристократии, стремившейся ограничить власть самодержавного монарха исключительно в свою пользу, установить свое полновластие по типу и подобию всевластия магнатов в Речи Посполитой. «Затейка» верховников отодвигала от власти основную массу дворянства, которое стремилось повысить свою роль в управлении государством. Дворянство служило, было опорой трона и требовало получения новых прав и привилегий.