Часть 1. Уголовная полиция в 1701–1774 годах
Конец XVII — начало XVIII века было временем крутых реформ проводимых Петром Великим и его соратниками. Этим реформам подверглись практически все стороны тогдашней российской жизни.
И, конечно же, вопрос реформы полиции, как одной из важнейших частей государственного управления, так же был в центре внимания царя — реформатора. Роль полиции в государстве сам Петр Великий оценивал следующим образом: "Полиция рождает добрые порядки и нравоучения, принуждает каждого к честному промыслу, запрещает излишества и явные прегрешения". В другом петровском указе говорилось, что "полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобства"17.
Для такой высокой оценки значения полиции у первого российского императора были все основания. В стране, изнемогавшей в продолжительной и изнурительной войне, население которой, из-за этого доводилось различными государственными налогами и другими поборами до отчаяния, уголовная и политическая преступность достигли небывалых размеров.
Разбойничьи шайки часто объединялись в многочисленные и хорошо вооруженные конные отряды, к которым часто примыкали солдаты, бежавшие из армии. Поэтому на борьбу с ними приходилось бросать армейские части.
Известный русский историк Ключевский по этому поводу писал следующее: "Иной губернатор боялся ездить по вверенной ему местности, и сам князь Меньшиков, петербургский генерал-губернатор, считавший себя способным прорыть Ладожский канал, не краснея, объявил, что не может справиться с разбойниками в своей губернии"18.
Считая, что в создавшихся условиях из центра за всем уследить и управиться невозможно, царь Петр решил пойти по пути децентрализации полицейской системы России. С этой целью в 1701 году был упразднен Сыскной приказ, объединявший деятельность полицейских органов в масштабах всей страны, и полиция целиком перешла в подчинение местных властей. Для управления полицией Петербурга и Москвы в этих городах в 1715 году были созданы "Полицейские канцелярии". В 1718 и 1721 годах введены должности Петербургского и Московского генерал-полицмейстеров, которые подчинялись непосредственно самому царю19.
Инструкции для деятельности генерал-полицмейстеров составлял сам император. Согласно ей, на генерал-полицмейстеров, кроме охраны порядка, возлагались следующие обязанности: следить за правильностью городской застройки, чистотой улиц, порядком на рынке и качеством продаваемой там продукции, пресекать спекуляцию, азартные игры, следить за соблюдением противопожарных мер. Аналогичные требования предъявлялись и к местным полицейским органам на основании, составленного Петром I в 1721 году "Регламента Главного Магистрата"20.
Для поддержания общественного порядка в городах, в них, как и за два столетия до Петра I, поддерживался комендантский час. После 23 часов и до рассвета, улицы города перекрывались шлагбаумами, и движение на них прекращалось. Право хождения в это время имели воинские команды, лица, исполняющие служебные поручения, а так же "знатные господа, врачи, священники, повивальные бабки". Все они при движении в это время должны были иметь при себе фонари. Кроме того, в Петербурге в 1721 году для усиления охраны общественного порядка было создано уличное освещение, для чего было установлено в начале 595 масляных уличных фонарей21.
Уездная полиция в губерниях в 1713–1719 годах возглавлялась "ландратами", которые выбирались уездным дворянством из своей среды. В 1719 году ландраты упраздняются и вместо них вводится должность "земского комиссара". В его обязанности, помимо полицейских функций, также входило: наблюдение за сбором налогов, исполнение рекрутской повинности, строительство и поддержание в безопасном состоянии дорог. Для выполнения полицейских функций, земским комиссарам придавались воинские команды. Земской комиссар избирался на один год, по истечению которого он на уездном дворянском собрании давал отчет о своей деятельности и затем оставался на своей должности или переизбирался22.
Новым для России правоохранительным органом, стала созданная Указом Петра. Первого от 5 марта 1711 служба "фискалов". Эта служба задумывалась в качестве органа тайного надзора за соблюдением законов и негласного розыска по служебным преступлениям. Главной причиной создания фискалов и главной задачей, которую перед ними поставил царь, была борьба с потрясающей страну коррупцией в органах государственной власти.
Первый глава главе новой службы Яков Былинский покровителем которого был сам "князь-кесарь" Ромодановский, пробыл на этом посту недолго. После него непродолжительное время обязанности главы фискалов исполнял воспитывавший в свое время царя — Никита Зотов, возглавлявший до этого так называемую "Ближнию канцелярию". Затем некоторое время, эту должность занимал Михаил Желябужский. Наконец во главе фискалов стал выходец из крестьян Алексей Яковлевич Нестеров который занимал ее около десяти лет до 1722 года когда он был казнен по обвинению в коррупции и служебной недобросовестности.
Согласно указа Петра I Сенату об избрании им "обер-фискала", который бы затем руководил остальными фискалами, сенаторам предстояло избрать "человека умного и добросовестного, какого бы звания он не был, который бы над всеми делами тайно надсматривал и проведывал про неправый суд, в сборе налогов и прочего". Фискалы должны были доставить обвиняемого, независимо, от занимаемой им должности, в Сенат, где они доказывал его вину в совершении того или иного должностного преступления. Доказав свое обвинение фискал получал половину штрафа, взысканного по решению Сената с виновного или стоимости конфискованного у него имущества. Но даже если обвинение фискала не подтверждалось, то тому, кого обвинял фискал, запрещалось на него жаловаться под угрозой наказания. Кроме Сената, сообщения фискалов передавались для дальнейшего расследования в другие полицейские органы: Преображенский приказ, Тайную канцелярию, в различные временные следственные комиссии, возглавляемые, как правило, офицерами гвардии. Находящемуся в Петербурге обер-фискалу, подчинялись "провинциал-фискалы" в губерниях и городах, которые в свою очередь имели несколько помощников. Всего в России действовало около 500 фискалов, не считая их помощников, а так же фискалов в армии и флоте. Вскоре система фискалов была создана и для наблюдения за Православной церковью. Во главе церковных фискалов находился "протоинквизитор" и его помощники "инквизиторы". Вскоре к обязанностям фискалов была добавлена обязанность, так же разыскивать преступления, по которым не было жалоб23.
Своего рода экономическими фискалами, являлись "прибыльщики", главные усилия которых, были, направлены на поиск дворянских и купеческих доходов и сокровищ, укрываемых от налогов или не вкладываемых в производство. Другой заботой прибыльщиков и фискалов были так называемые "нетчики", то есть дворяне, под разными предлогами уклонявшиеся от государственной или военной службы. Рвение фискалов и прибыльщиков в этих вопросах объяснялось тем, что они получали значительную часть имущества разоблаченных24.
Широкие полномочия фискалов, в сочетании с их безнаказанностью, вызывали враждебное отношение к ним со стороны практически всех слоев населения. Так, в одной из своих публичных проповедей в 1713 году, тогдашний фактический глава Русской Православной Церкви Стефан Яворский, высказал осуждение всей системе фискалов и потребовал ввести ответственность фискалов за недоказанные обвинения. За эту проповедь Яворский получил серьезный нагоняй от царя, но все же Петр I был вынужден учесть критику, и в 1714 году издал указ, который устанавливал фискалам за неправильный донос кару, которую пришлось бы нести обвиняемому, если бы его вина была бы доказана фискалом. Для того чтобы смягчить ненависть к фискалам среди населения Петр I издал ряд указов, которые призывали всех, независимо от их общественного положения, без опасений сообщать самому царю о "грабителях народных" и "повредителях интересов государственных". Правдивому доносителю за их разоблачение обещали не только их имущество, но даже его звание и должность, тем же, кто не донес, обещали смертную казнь25.
Служба фискалов была упразднена Верховным тайным советом в 1729 году.
Не смотря на учреждение должности обер-фискала и фискалов, на местах, добиться эффективного контроля над деятельностью государственного аппарата не удавалось. Поскольку деятельность фискалов была тайной, то им запрещалось вмешиваться в деятельность государственных учреждений. Для ликвидации этого недостатка указом Петра I от 27 апреля 1722 была учреждена должность "генерал-прокурора", который официально контролировал государственные учреждения, включая и Сенат. Ему так же перешли в подчинение все фискалы. После смерти Петра I генерал-прокурор был назначен главой Сената, и тот из органа высшего государственного управления стал высшим судебно-следственным органом России26.
Для более оперативного расследования преступлений на местах указом Сената, от 12 октября 1711 "О беспрепятственном преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников", была восстановлена после более чем 150-летнего перерыва служба сыщиков направляемых из центра в провинцию. Посылал сыщиков на места и руководил их деятельностью воссозданный для этой цели "Розыскной приказ" (с 1763 года "Розыскная канцелярия" или "Розыскная экспедиция").
Задача сыщиков была четко определена — борьба с тяжкими преступлениями против жизни и собственности. К Розыскному приказу было приписано 12 розыскных канцелярий в наиболее крупных городах, которые пойманных у себя опасных преступников отправляли в Розыскной приказ для проведения следствия, придания суду, отправки в Сибирь. Служба сыщиков просуществовала на этот раз до 1782 года, после чего расследование преступлений на местах было вновь передано местным полицейским органам. Так же местным властям в лице губернаторов, при Петре I, разрешалось иметь собственных сыщиков, которых в губерниях именовали "тайными подсыльщиками".
Розыскной процесс при Петре I проводился тем же порядком и теми же методами, что и в XVI–XVII веках. Новым было то, что при Петре впервые в российском законодательстве было определено понятие "преступления": "Все что во вред и убыток государству приключиться может — суть преступление"28.
Часть 2. Реформы русской полиции при Екатерине II в 1775–1782 годах
Мощный всплеск народного недовольства, которым стала Крестьянская война 1774–1775 гг. под руководством Пугачева, застала врасплох и изрядно напугала правящие круги. Не будучи в состоянии и, не имея желания уничтожить или, хотя ослабить главную причину восстания — крепостное право, правительство императрицы Екатерины II утверждало, что главной причиной восстания были слабость или злоупотребления местных властей. И что поэтому для предотвращения подобного достаточно провести серьезные преобразования административной и судебно-полицейской системы на местах и, прежде всего, усилить местные органы управления путем передачи им значительной части прав и полномочий центральной власти.
Эта реформа началась после опубликования 7 ноября 1775 императорского манифеста "Учреждения для управления губернии" и завершилась в 1782 году принятием "Устава благочиния".
Согласно этим двум правительственным актам, полицейские функции передавались местным властям — "губернским правлениям" во главе с губернаторами. На них после этого целиком возлагалась ответственность за поддержание порядка в губернии.
Основным полицейским органом в губернии, после этого стала уездная полиция, именовавшаяся "нижний земской суд". Его возглавлял "земской исправник", позже переименованный в "капитана-исправника".
Вплоть до судебно-административных реформ 1862–1864 годов "нижний земской суд" вместе с исправником избирался на три года уездным дворянским собранием.
Согласно "Уставу благочиния", в состав "нижнего земского суда" входили капитан-исправник и несколько выборных заседателей. Все они из числа дворян уезда. В дальнейшем с 30-х годов XIX века в "нижний земской суд" стали избирать по два заседателя из числа государственных крестьян. Нижний земской суд состоял из двух "столов": "исполнительного" и "следственного".
После принятия в 1782 году "Устава благочиния" в состав уездной полиции были включены выбираемые крестьянами представители низшей сельской администрации: "волостные старшины" и "сельские старосты", которым в свою очередь, подчинялись выбираемые крестьянами из своего числа для несения полицейской службы "сотские" и "десятские".
В компетенцию уездной полиции и ее начальника, входило наблюдение за общественным порядком и политической благонадежностью жителей уезда, производство предварительного следствия по распоряжению губернских административных и судебных органов, обеспечение исполнения решений губернских властей, наблюдение за исправностью дорог и мостов, осуществление санитарного контроля и борьба с эпидемиями. Кроме этого от уездной и городской полиции Манифест и Устав впервые в отечественной юриспруденции потребовали не только раскрывать, но и "предупреждать и пресекать преступления, принуждать к исполнению законов"29.
Полиция в городах была представлена "управами благочиния". В Москве и Петербурге их возглавляли "обер-полицмейстеры", в остальных городах "городничие". Управы благочиния состояли из двух "приставов", которых в Москве и Петербурге назначал Сенат, а в губернских городах — губернские правления, а так же двух "ратманов", избиравшихся городскими купеческими собраниями.
По Уставу благочиния губернские города делились на "полицейские части" от 200 до 700 домов в каждой. Возглавлял полицейскую часть "частный пристав", имевший свою канцелярию.
В свою очередь, полицейские части делились на кварталы по 50 — 100 домов в каждом. Их возглавляли "квартальные поручики", позже переименованные в "квартальных надзирателей", у которых в подчинении находилось несколько рядовых полицейских.
Согласно "Уставу благочиния", в обязанность городской полиции, помимо тех же самых обязанностей, что и у уездной полиции, входили так же надзор за соблюдением паспортного режима, наблюдение за разрешенными законом обществами и преследование тайных и незаконных обществ, а так же азартных игр. Розыскная деятельность городской полиции заключалась в "раскрытии преступлений и проступков, предупреждении оных, заключение под стражу преступников", а так же обнаружение и закрепление доказательств преступлений и проступков входе следственных действий. Кроме полицейских дел управы благочиния выполняли и ряд судебных функций: по уголовным делам о кражах и мошенничестве на сумму не более 20 рублей и гражданским искам на сумму, так же не более 20 рублей.
Основной единицей управы благочиния являлась "полицейская часть" во главе с "частным приставом". На частного пристава возлагалась ответственность по предупреждению и раскрытию преступлений. Согласно статье 105 Устава благочиния, частный пристав в случае совершения преступления на территории, возглавляемой им полицейской части, был обязан не дожидаясь, каких-либо дополнительных указаний, выяснить: 1) личность пострадавшего, 2) характер преступления, 3) способ и орудия его совершения, 4) время совершения, 5) место совершения, 6) обстоятельства совершения, 7) личность преступника. Расследование преступления производилось либо приставом, либо квартальным надзирателем. Раскрытие осуществлялось либо путем открытого розыска: опрос потерпевших, свидетелей, осмотр места происшествия, анализ доказательств, либо путем тайного розыска, опираясь на данные осведомителей из числа местных жителей. Отношения с осведомителями никак не регулировались и строились на чисто личных отношениях. Основными представителями агентуры полицейских частей были лица, постоянно вращавшиеся в людской массе: владельцы и прислуга трактиров, владельцы и продавцы лавок, дворники, извозчики, лица без определенных занятий, проводящие большую часть времени в общественных местах30.