Источники права
§ 1. Объективное и субъективное право
Понятие «право» имеет два разных значения. Когда мы говорим: «Это по праву можно», – мы имеем в виду норму права, т. е. хотим сказать, что данное действие допускается нормой права. Когда же мы говорим: «я имею право», – мы имеем в виду право, принадлежащее данному лицу, т. е. его отношение к другим лицам, позволяющее ему совершить данное действие, воздержаться от него или потребовать действий от другого.
Право как система норм, действующих в данном обществе или в данном круге отношений, называется объективным правом. Например, все действующее право Союза ССР есть объективное право и объективным правом является так же какая-либо часть этого действующего права, например, избирательное право в Союзе. В этом смысле избирательное право есть система норм, регулирующих условия и порядок выборов.
Всякое же право данного лица называется субъективным правом. Например, субъективным правом будет право лица на участие в выборах Советов, т. е. его личное избирательное право или право на государственную службу. Таким образом, одно и то же словесное сочетание «избирательное право» может означать и систему норм избирательного права, и личное право данного гражданина на участие в выборах. В силу этого всякое действующее право может быть рассматриваемо с двух различных точек зрения: как система объективных норм и как система субъективных прав.
Итак, объективное право есть совокупность юридических норм. Что же такое источники права? Чтобы ответить на этот вопрос, восстановим то различие, которое Л. И. Петражицкий проводит между интуитивным и положительным правом. Интуитивное право есть субъективно переживаемое представление о праве, которое мы встречаем либо у отдельных людей, либо у целой группы лиц (у класса, профессии или партии). Для того чтобы это интуитивное право стало общеобязательным, необходимо, чтобы какой-нибудь общепризнанный общественный авторитет (например, государственная власть) признал и одобрил данное интуитивное право как право, имеющее общеобязательное значение. Тогда интуитивное право становится положительным, т. е. основанным на каком-нибудь авторитетном установлении этого права. Например, созревшее интуитивное правосознание какой-нибудь части общества о недопустимости крепостного права превращается в положительное, позитивное, правосознание решающей массы общества и затем становится обязательно соблюдаемым, официальным правом страны, которое проводится в жизнь всей организованной мощью общества.
Факт признания данной нормы каким-либо авторитетом, будь то общественное мнение или государственная власть, есть нормативный факт (например, закон или обычай), так как с этим фактом связывается общеобязательная сила нормы. Из положительного права выделяется так называемое официальное право, т. е. те нормы положительного права, за которыми верховная общественная власть признает общеобязательную правовую силу и которые способны порождать права и обязанности неопределенного числа граждан. Это официальное право и составляет так называемые источники права, т. е. общеобязательные формы выражения права. Такими источниками права являются: 1) закон, 2) обычное право, и 3) практика государственных учреждений.
Таково влияние «источников права» как юридического понятия, т. е. технического термина правоведения. От этого понятия надо отличать «источники права» в смысле источников познания права (например, Законы XII таблиц, названные Т. Ливием «источником всего публичного и частного права» Рима), а также в смысле правопроизводящих фактов (например, общественное правосознание, экономика, политическая жизнь, литературные течения и т. п.).
Таким образом, источниками права являются закон, обычное право и практика государственных учреждений. При этом надо иметь в виду, что с точки зрения официального права все эти три источника права могут возникнуть как правомерным, так и неправомерным путем, т. е. что неправомерно возникшее право (неправо) может стать при некоторых условиях правом. Это бывает тогда, когда неправомерно возникшая норма получает фактическую и действующую юридическую силу, не оспариваемую или поддерживаемую государственной властью, так что эта норма по своей юридической силе не отличается от аналогичных, закономерно возникших норм. Этот вопрос мы подробно рассмотрим особо (§ 2 гл. III).
Таким образом, независимо от различия по способу возникновения (правомерно и неправомерно возникшие) источники права различаются по субъекту, от которого они исходят.
1. Нормы права создаются, прежде всего, неопределенной массой людей, связанных общностью жизни, в частности общностью экономических и правовых условий жизни, языка и национальности, быта и географической среды.
Эта масса людей обычно составляет некоторую коллективную индивидуальность: этнографическую, как племя; территориальную, как население данного государства или провинции; либо классовую – в государственном или в международном масштабе. Нормы, стихийно созданные и осуществляемые такой массовой средой, являются нормами обычного права.
2. По мере распадения слитной и социально однородной массы населения на социально различные группы выделяются особые органы государственной власти, среди которых все большее значение в деле создания правовых норм получают специальные органы законодательства: рост самодержавия есть процесс растущей силы и значения законодательной власти, так что законы постепенно становятся господствующим источником права.
3. Параллельно с развивающимся законодательством растет и развивается третий источник права: практика государственных учреждений, главным образом судебных и административных. Особенно важно то, что право, создаваемое законодательными органами, при проведении его в жизнь другими органами государства преломляется, преобразуется и восполняется фактически однообразно складывающейся практикой этих органов, т. е. множеством новых норм, стихийно выросших из служебного опыта государственных органов, применяющих законодательные нормы. Это – практика государственных учреждений.
§ 2. Закон
Наряду с законом как источником права ставят иногда международный договор как общеобязательную норму; такой договор обязателен как для государств, в нем участвующих, так, при известных условиях, и для третьих государств, в нем не участвующих. Но международный договор становится обязательным для граждан только в силу особого акта их отечественной власти. Именно этот акт – обычно закон – и является формальным источником права, изложенного в международном договоре.[55]
Рассмотрим основные моменты понятия закона. Прежде всего – как он создается. Затем – какова его сила. Далее – как он действует во времени и в пространстве. Наконец, какова природа и формы его толкования.
I. Создание закона. Для того чтобы возник закон, формально необходимы следующие моменты. Прежде всего нужна инициатива, т. е. почин уполномоченного органа власти или управомоченных лиц, требование которых необходимо и достаточно для того, чтобы проект закона подвергся обсуждению законодательного органа. Таким образом, инициатива есть право требовать издания закона.
Рассмотрим, как осуществляется законодательная инициатива по праву РСФСР. Во главе Республики стоит Всероссийский Съезд Советов, который является органом, избранным городскими, губернскими и областными съездами советов РСФСР. Всероссийскому Съезду Советов принадлежит верховная законодательная власть, но в его отсутствие, т. е. в промежутке между Съездами, эта власть принадлежит Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету (ВЦИК), который избирается Съездом и перед ним всецело ответствен. Затем, в промежутке между сессиями ВЦИК, законодательная власть принадлежит Президиуму ВЦИК, который избирается ВЦИКом и ему подотчетен. Наконец, законодательная власть принадлежит также и Совету Народных Комиссаров (СНК), который избирается также ВЦИКом и перед ним всецело ответствен (ст. 38 Конституции РСФСР).
В деле законодательной инициативы СНК имеет особенно важное значение. По законодательству РСФСР «проекты декретов и постановлений вносятся в Президиум ВЦИКа народными комиссариатами, постоянными комиссиями и управлением делами совнаркома, центральным статистическим управлением, ВЦСПС и ВЦСПО – не иначе, как через Совет Народных Комиссаров», а законопроекты, внесенные этими учреждениями не через совнарком, препровождаются секретариатом Президиума ВЦИК в совнарком. Президиум ВЦИК может либо предложить совнаркому переработать свой проект, либо отменить постановление совнаркома, указав, в каком направлении СНК должен пересмотреть его, либо сам вносит в него необходимые поправки, извещая об этом СНК и постановляя об опубликовании законопроекта.[56]
За инициативой следуют обсуждение и утверждение законопроекта, т. е. решение вопроса о принятии (или отклонении) законопроекта. По ст. 18 Конституции Союза ССР,[57] «все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни Союза ССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР, обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР» (ЦИК СССР). Затем следуют заключительные два момента в издании закона: промульгация и опубликование закона. Промульгация есть установление точного и обязательного текста закона, проверка формальной правильности его издания и распоряжение об его обнародовании, а самый акт обнародования закона в качестве общеобязательной нормы есть его опубликование?[58]
Таким образом, в создании закона надо различать пять моментов: 1) инициатива закона; 2) его обсуждение; 3) утверждение; 4) промульгация и 5) опубликование.
По законодательству Союза ССР все законы, кроме не подлежащих опубликованию, должны быть опубликованы в «Собрании законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР». Самое обнародование законов возложено на Отдел опубликования законов, который является частью Управления делами Совнаркома Союза и который публикует законы в «Собрании законов и распоряжений» (СЗ СССР). Установление точного текста декрета или постановления есть право и обязанность того органа, который этот декрет или постановление создал, т. е. ЦИКа, Совнаркома (СНК) или Совета Труда и Обороны (СТО) Союза ССР. «Ответственность за своевременность отправки и точность текста декрета и постановления, посылаемого в отдел опубликования законов, возлагается на заведующего Секретариатом Президиума ЦИК Союза ССР и секретарей СНК и СТО Союза ССР».
Что касается рассылки закона, то немедленно по выходе в свет каждого номера «Собрания законов и распоряжений» он рассылается всем законодательным органам и народным комиссариатам как Союза ССР, так и союзных и автономных республик, а также во все исполкомы, губернские, областные, уездные и волостные.[59]
Постановления законодательных органов, т. е. ЦИКа Союза, его Президиума, Совнаркома Союза и Совета Труда и Обороны, – официально публикуются в «Собрании законов», «Известиях ЦИК и ВЦИК» и в «Экономической жизни». После опубликования постановления эти вступают в силу: в столицах союзных республик и их уездах – со дня получения данного номера одного из вышеуказанных изданий в ЦИКе союзной республики, в губернских городах и их уездах – со дня получения этого номера в губисполкоме, а в прочих городах и уездах – со дня получения номера в уисполкоме. Тем же порядком вступают в силу распоряжения ведомств Союза ССР, напечатанные в вышеуказанных изданиях; если же эти распоряжения напечатаны только в ведомственных изданиях или же они напечатаны в них ранее, чем в вышеуказанных изданиях, то они вступают в силу в данном городе с его уездом со дня получения распоряжения руководящим учреждением этого ведомства в данном городе.
Ввиду такого значения момента получения официальных изданий на местах исполкомы и ведомства обязаны вести точнейший учет времени получения всех этих изданий.
Если закон или распоряжение вводятся в действие по телеграфу или радио, то они вступают в силу в данном городе с уездом со дня получения телеграммы или радиотелеграммы ЦИКом, губисполкомом или уисполкомом данного города.
Если в самом законе или распоряжении указан срок, когда они должны быть введены в действие, то они вступают в силу повсеместно с указанного срока. При этом иногда начало действия закона или распоряжения отсрочивается на время: эта отсрочка действия закона называется vacatio legis. Например, Гражданский кодекс РСФСР был принят ВЦИКом 31 октября 1922 г., но вводным законом действие Гражданского кодекса было отсрочено до 1 января 1923 г.; эта отсрочка до 1 января 1923 г. и была vacatio legis.[60]
Особый порядок установлен для опубликования в «Собрании Законов» договоров, соглашений и конвенций, заключенных Союзом ССР с иностранными государствами:
«а) договоры, соглашения и конвенции, подлежащие ратификации правительством Союза ССР или вступающие в силу по обмене декларациями между подписавшими их сторонами, подлежат опубликованию лишь после обмена ратификационными грамотами или декларациями;
б) договоры, соглашения и конвенции, вступающие в силу по подписании их сторонами или по истечении известного срока после подписания или по опубликовании их в официальных органах Союза ССР, опубликовываются по заключении их», причем без визы Наркоминдела все эти акты не могут быть опубликованы.[61]
II. Сила закона. Во всяком современном государстве различные органы власти имеют различную силу авторитета, т. е. право подчинять своим велениям как граждан государства, так и должностных лиц. Самый авторитетный орган власти, веления которого имеют верховную, непревосходимую силу, называется суверенным, т. е. верховным, органом: например, в Союзе ССР суверенным, верховным органом является Съезд Советов Союза. Ниже суверенной власти стоят другие органы, веления которых не могут противоречить требованиям суверенной верховной власти, но которые могут повелевать нижестоящими органами. Эти последние также могут приказывать властям, ниже их стоящим, но не могут нарушать акты вышестоящих властей и т. д. Таким образом создается иерархия властей, т. е. система старшинства и подчиненности одних властей другим в виде лестницы, поднимаясь по которой, мы находим органы власти возрастающей авторитетности и силы, пока не дойдем до суверенной, т. е. такой, которая выше других, но выше которой других нет.
Следовательно, чем выше власть по этой лестнице, тем больше сила ее велений, т. е. юридическая сила ее актов. Если, например, гражданин или должностное лицо получает два распоряжения, одно – от Губисполкома как высшей власти в губернии, а другое – от начальника милиции, подчиненного Губисполкому, то в случае противоречия между этими распоряжениями гражданин или должностное лицо обязаны исполнить то из распоряжений, которое исходит от высшей власти, ибо ее распоряжения имеют высшую силу. Поэтому, во-первых, для гражданина, обязанного повиноваться актам власти, имеют предпочтительную, высшую силу акты той из них, которая выше, т. е. акты низшей власти не могут противоречить актам высшей, а в случае противоречия не имеют обязательной силы; во-вторых, власть высшая вправе отменить акты низшей власти, противоречащие актам высшей. Поэтому «ЦИК Союза ССР имеет право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИКа Союза ССР, а также Съездов Советов и Центральных исполнительных комитетов союзных республик и других органов власти на территории Союза ССР» (ст. 20 Конституции Союза ССР). Этим определяется верховная власть Союзного ЦИКа в промежутках между Съездами Советов Союза (ст. 8 Конституции Союза ССР), ибо Союзный ЦИК имеет право отмены всех актов власти на территории Союза, а его акты «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза» (ст. 19 Конституции Союза ССР). В период между Съездами Советов Союза, созываемыми нормально раз в год, ЦИК Союза является верховной законодательной властью Союза, а его акты – законы, никем не отменимые. Но сам ЦИК может отменить акты своего Президиума, хотя и Президиуму в период между сессиями ЦИКа принадлежит высшая законодательная власть. Объяснить это можно так: акты ЦИКа не могут быть отменены, ибо он – «верховный орган власти» (ст. 8), а акты Президиума ЦИКа могут быть отменены, ибо он не верховный, а только «высший орган власти» (ст. 26).
Итак, Съезд Советов ССР, ЦИК Союза и его Президиум являются органами законодательными, т. е. им принадлежит право издания законов как актов с высшей юридической силой на территории Союза ССР, причем Съезд Советов и ЦИК Союза являются верховными законодательными органами, т. е. суверенными, а Президиум ЦИКа – высшим законодательным органом по отношению к нижестоящим органам, но его акты могут быть отменены ЦИКом Союза. Совнарком Союза, избираемый ЦИКом, является также не только «исполнительным и распорядительным органом ЦИКа» (ст. 37), но и носителем законодательной власти; законодательные полномочия предоставлены также образованному Совнаркомом Совету Труда и Обороны (СТО) Союза ССР.[62] Однако акты Совнаркома Союза могут быть отменяемы и приостанавливаемы ЦИКом и его Президиумом как верховным и высшим законодательными органами, пред которыми Совнарком ответствен (ст. 40 и 41). Распоряжения отдельных членов Совнаркома Союза также могут быть, во-первых, отменяемы самим Совнаркомом Союза и Президиумом ЦИКа, во-вторых, приостанавливаемы ЦИКом Союза и президиумами ЦИКов каждой из республик, входящих в Союз, – «при явном несоответствии данного распоряжения союзной Конституции, законодательству Союза или законодательству союзной республики» (ст. 58, 59).
Таким образом, в Союзе ССР мы находим иерархию органов государственной власти и иерархию актов, исходящих от этих органов: акты эти различны по своей юридической силе, и низшие могут быть отменены высшими. Между всеми этими высшими органами власти распределены четыре главные функции государственной власти: учредительная власть, т. е. право издавать конституционные законы, принадлежит Съезду Советов, а в период между его сессиями – ЦИКу; законодательная власть, т. е. право издавать обыкновенные законы, предоставлена ЦИКу и его Президиуму и частью – Совнаркому и СТО; правительственная власть осуществляется Президиумом ЦИКа и Совнаркомом Союза, а высшая судебная власть – Верховным Судом и Президиумом ЦИКа (Положение о ЦИК СССР, ст. 69, 72, 73; Положение о Верховном Суде СССР, ст. 2; Конституция СССР, ст. 69). Таким образом, каждая из четырех функций осуществляется не исключительно одним каким-нибудь органом, а двумя или тремя. Но каждый из этих органов призван осуществлять по преимуществу одну функцию: Съезд Советов – власть учредительную, ЦИК и его Президиум – законодательную, Совнарком – правительственную, Верховный Суд – судебную. Вместе с тем никто из них не ограничен одной функцией: Съезд Советов может издавать и акты законодательные, ЦИК и его Президиум – акты правительственные, а Верховный Суд – акты судебного управления и «руководящие разъяснения по вопросам судебного законодательства» (ст. 43 Конституции СССР). Совнарком осуществляет по преимуществу власть правительственную, ибо по конституции «является исполнительным и распорядительным органом ЦИКа» (ст. 37); однако и он осуществляет законодательную функцию, ибо по Конституции «издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР» (ст. 38). Такую же власть в специальной сфере экономического законодательства имеет СТО СССР.[63] Таково, например, недавно предоставленное ему законодательное право – устанавливать вексельный мораторий, т. е. отсрочку взыскания по векселям для всего Союза ССР и отдельных его частей.[64] Это исключительное право СТО, а равно и другие его законодательные права принадлежат ему как «коллективному заместителю СНК».[65]
На Западе мы также встречаем на практике совмещение различных функций в одном органе: парламент, орган, по существу, законодательный, издает и акты правительственные, а глава государства, по существу своему, орган управления, издает и общие нормы (но без силы закона, если это не чрезвычайный указ). На почве этой конкуренции между парламентом и правительством из-за актов одного и того же содержания возникла теория разграничения актов законодательства и управления, законов и указов.
Некоторые теоретики различают государственные акты по их содержанию (по материальному признаку), говоря, что закон – это общая и абстрактная норма, указ – это частная и конкретная мера, судебное решение или приговор – это акт, восстанавливающий нарушенное право или охраняющий право от нарушения. Это есть трехчленное разделение государственных актов: акты законодательства, управления и суда, т. е. законы, указы и юрисдикционные акты в материальном смысле. Наряду с этим трехчленным делением существует двухчленное деление: управление и суд сливаются в одно понятие исполнения законов; следовательно, здесь различаются только законодательство, создающее общие и абстрактные нормы, и исполнение, осуществляющее эти нормы в частных и конкретных мерах путем суда и управления (Руссо, а из новейших юристов – Дюги).
Независимо от этого материального различия между актами государства, от различия их по содержанию, существует также общепринятое разграничение актов по их форме (по формальному признаку): если акт издан главой государства при обязательном участии парламента или народа, это – закон. Если он издан единолично главой государства, – это указ. Если он исходит от учреждения, организованного как часть общей судебной системы, то перед нами – судебный акт.
К этой классической триаде следует прибавить четвертый акт, исходящий от учредительной власти данной страны, – это акт конституционный, т. е. сама конституция или ее изменение. Без этого четырехчленного деления, в отличие от господствующего трехчленного деления, невозможно правильно построить систему деления функций не только на Западе, но и по Конституции Союза ССР (см. выше и ниже, гл. III, гл. IV, § 2).
Таким образом, акты по значению своему и по юридической своей силе различаются не только по содержанию, но и по тому, от какого органа они исходят: это признак ясный, бесспорный и практически незаменимый. Его практическая важность основана на том, что государственные акты, исходя от самых разнообразных органов, могут быть противоречивы или разногласны: кому из них отдать предпочтение в юридической силе? Очевидно, тому акту, который исходит от наиболее авторитетной, высшей в стране власти, причем власть эта может состоять из нескольких органов, образующих единую власть; например, парламент и король образуют единую законодательную власть.
Эта высшая власть диктует свои веления низшим властям, причем акты этих низших властей, если противоречат актам власти высшей, не имеют силы. Указ, т. е. единоличный акт главы государства, акт власти правительственной, не может противоречить закону, т. е. акту главы государства и парламента, акту власти законодательной. По тому же основанию акт одного только парламента в монархии, т. е. другой половины законодательной власти, не может также противоречить закону, т. е. акту всей власти законодательной: это как бы указ палаты, аналогичный по силе указу короля. Акты судебной власти не должны также противоречить закону и, кроме того, законным актам правительства. Наконец, в некоторых странах, например, в Соединенных Штатах, акты всех властей – и законодательной, и судебной, и правительственной – не могут противоречить конституции, т. е. актам четвертой власти, учредительной. Зато в пределах своей компетенции каждая власть совершенно не зависима от других, и ее акты не отменимы другой властью.
В законодательном аппарате Союза ССР и составляющих его союзных республик принцип разделения властей отвергнут как вытекающий из особенностей развития западных государств, где допускается разлихие и противоречие специальных интересов и общей политики у главных частей государственного аппарата, в особенности у органов законодательства и управления; поэтому там разграничиваются права этих органов, в частности, законодательству дается перевес над управлением и судом, а права суда и управления ограждаются от законодательной власти. В советском законодательстве, проникнутом единой руководящей волей, требующем обязательного слияния функций законодательства и управления и не допускающем антагонизма между ними как ослабляющего их силу и работоспособность, – в советском законодательстве разделение властей как разграничение конкурирующих прав отрицается в корне, и на место разделения властей ставится их специализированное сотрудничество в осуществлении общей задачи и общей директивы партии.
Этот принцип единого политического руководства, направляющего государственную жизнь, отчетливо выражен в речах В. И. Ленина: «…мы должны знать и помнить, что вся юридическая и фактическая конституция Советской Республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу, чтобы связанные с пролетариатом коммунистические элементы могли пропитать этот пролетариат своим духом… освободить его от того буржуазного обмана, который мы так долго стараемся изжить». Поэтому ни «один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии».[66]
Теоретическим основанием этой системы является ряд идей, высказанных Марксом о системе управления, осуществленной Парижской коммуной в 1871 г. В книге В. И. Ленина о государстве и революции принцип разделения властей отвергается по следующим основаниям: «…парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, без парламентаризма – можем и должны…»[67] Таким образом, здесь выражено основное начало советской системы как принципа управления: законодатели должны быть исполнителями своих законов. Например, члены ВЦИКа работают в комиссариатах или «выполняют особые поручения ВЦИКа» (ст. 36 Конституции РСФСР), т. е. члены законодательного органа ВЦИКа в то же время осуществляют функции управления; с этим принципом согласованы и три краткосрочные сессии в году, на которые собирается ЦИК, чтобы не отрываться надолго от работы активного управления.[68]
Ввиду решающего значения функции управления как непосредственного проведения в жизнь важнейших идей Советской власти и как способа проверки на деле наиболее целесообразного их осуществления, все элементы Советского государства прежде всего управляют, т. е. разрешают ряд конкретных задач, поставленных перед ними непосредственно целями революции.
Для большей целесообразности работы каждой ветви советской системы необходима ее согласованность с работой других близких ветвей той же системы, а также специализация функций в данной ветви: для этого закон указывает специальный и согласованный с другими круг ведомства каждой власти в конституции и в специальных законах, ее развивающих. Затем каждая нижестоящая власть развивает и углубляет общие положения, созданные вышестоящей властью. Так, например, в развитие гл. VII Конституции Союза ССР издано Положение о Верховном Суде Союза ССР, а в развитие ст. 9 этого Положения утвержден Наказ Верховному Суду СССР.[69] Таково также Постановление о порядке прохождения законопроектов через Президиум ВЦИК и СНК или Постановление о порядке опубликования законов;[70] в них развиваются общие положения Конституции РСФСР о законодательных актах Республики. Особенное значение, составляющее существенную особенность советского права, имеют принципиальные постановления Съездов Советов как Союза, так и союзных республик, которые затем развиваются в виде особых законов и постановлений ЦИКами и Совнаркомами, а также отдельными Наркоматами. Таковы, например, постановления XI Съезда Советов РСФСР 1924 г. о принципах политики труда, подтвердившие силу законов о труде: 8-часовой рабочий день, страхование рабочих и другие меры охраны труда.
Затем необходимо, чтобы все работники данной ветви управления и данной местности съезжались, обменивались массовым опытом своей работы и вырабатывали общий порядок единообразного управления на данной территории или в данной сфере гражданских отношений: ввиду этого создаются общие правила для деятельности органов власти и для отношений между гражданами, т. е. законы и общие линии политики. Для этого служат съезды: территориальные (уездные, губернские, областные, республиканские и всесоюзные съезды советов (и по специальности), съезды хозяйственников, судебных работников, учителей, инженеров и т. д.).
Поэтому акты всех властей различаются в Советской системе не столько по их силе, сколько по предметам, которых они касаются и которые Конституцией отведены каждой власти по роду ее компетенции, т. е. по ее специальному кругу ведения. Но из этого не следует, что низшая власть может действовать вразрез с актами высшей; например, Совнарком не может действовать в противоречии с актами ВЦИКа: это и практически невозможно, и юридически неправильно, ибо СНК «всецело ответствен» перед ВЦИКом (ст. 46) и должен осуществлять намеченную им политику. Поэтому хотя нет закона, что акты СНК не должны противоречить актам ВЦИКа, но в силу иерархии властей СНК ограничен правилом, в силу которого «ВЦИК вправе отменить или приостановить всякое постановление или решение СНК» (ст. 40 Конституции РСФСР) и тем более акт каждого из Наркоматов, в том числе Наркома юстиции, который всецело ответствен и перед СНК и перед ВЦИКом (ст. 47). Важно, однако, то, что акты СНК не имеют принципиально низшей юридической силы перед актами ВЦИКа и потому не разбиваются от одного только столкновения с актами ВЦИКа. Например, когда СНК осуществляет «мероприятия, требующие неотложного выполнения» (ст. 41 прим.), то акты СНК имеют силу закона и не поражаются бессилием от того, что нарушают какой-либо акт ВЦИКа; это не специальное право СНК на издание чрезвычайных указов, а проявление общей законодательной власти СНК, вытекающей из ст. 38 Конституции РСФСР и особенно ясно выраженной в Постановлении VIII Съезда Советов.[71]
III. Коллизия законов в пространстве.
IV. Коллизия законов во времени.
V. Толкование закона.[72]
§ 3. Обычное право
Обычное право есть фактически и однообразно соблюдаемое, хотя государством и не предписанное, правило массового поведения; частота повторения и убеждение в правомерности поведения – основные элементы обычного права.
Сила обычного права весьма различна в разных странах. Исключительную силу обычное право имеет в Англии, где оно под именем common law равняется по силе закону (statute law) и даже выше писаного закона, если закон, противный обычному праву, является противным неписаной конституции Англии. Но эта огромная сила обычного права в Англии является исключением, слабеющим пережитком былой мощи обычного права, когда оно было не только высшим, но и единственным источником права. Так было у всех народов на определенной ступени их развития: например, в России времен Русской Правды, т. е. около XI в., или в Западной Европе времен «варварских законов» (Салической Правды, Баварской Правды и др.), т. е. около V–IX вв.
Теперь обычное право имеет наибольшую силу в области частного права, где оно успешно борется с диспозитивным писаным правом, т. е. с правом, которое само по себе не является обязательным, так что каждому предоставляется поступать в данном вопросе по личному усмотрению, но если такого усмотрения нет налицо, то вступает в действие диспозитивная, т. е. восполняющая, норма. Например, там, где нет завещания, наследование идет по закону, т. е. по диспозитивной норме, восполняющей недостаток личного распоряжения на случай смерти (ст. 420 ГК РСФСР).
Однако диспозитивное право имеет немалое значение и в публичном праве, где оно также восполняет невыраженную волю тех или иных субъектов публичного права. В случае закрытия общества, имевшего целью осуществление или защиту публичного интереса, имущество такого общества получает то назначение, какое указано в его уставе, т. е. согласно воле самого общества. Но если воля общества о будущей судьбе его имущества не выражена в его уставе, то вступает в действие диспозитивная норма, которая предписывает в таком случае передать оставшееся имущество правительству для употребления по назначению, наиболее отвечающему цели общества.
С такой диспозитивной нормой может вполне успешно бороться обычно-правовая норма в том смысле, что постепенно может сложиться обычай, устанавливающий определенный порядок употребления оставшегося имущества, например, передачи его на культурно-просветительные цели в пределах данной территории. Этот обычай вследствие повального его применения может получить такую огромную силу, что фактически именно этот обычай, а не воля правительства или учредителей общества, составивших его устав, разрешит этот вопрос и таким образом исключит применение диспозитивного закона. Здесь обычай не отменяет, а наперед устраняет действие диспозитивной нормы; точнее говоря, диспозитивный закон парализуется обычаем. Но тот же обычай, очевидно, бессилен против принудительного закона как нормы, не допускающей личного усмотрения в данном вопросе, т. е. обычное право бессильно парализовать право принудительное, jus cogens.
Иногда сам закон приписывает обычаю восполняющую силу; когда закон молчит, вместо него должен действовать обычай. Так, швейцарское право предписывает: «Ко всем правовым вопросам применяется закон, когда они предусмотрены его текстом или толкованием. Если из закона нельзя почерпнуть какого-либо предписания, то судья должен решать на основании обычного права, а где такового не имеется, то согласно правилу, которое он создал бы как законодатель. Он следует при этом установленным учениям и традиции», т. е. понятиям, господствующим в науке права и судебной практике (ст. I Швейцарского гражданского уложения 1907 г.).[73]
По действующему праву Союза ССР обычное право ввиду его консервативного характера допускается только в определенных областях права, в частности в земельных делах: земельные права и обязанности землепользователей определяются для земельных обществ кроме законов «также их уставами (приговорами) и местными обычаями, когда их применение не противоречит закону» (ст. 8 Земельного кодекса РСФСР). Но при производстве судебных дел, как гражданских, так и уголовных, подлежат применению только законы, а также распоряжения и постановления местных властей. «За недостатком узаконений и распоряжений для решения какого-либо дела суд решает его, руководствуясь общими началами советского законодательства и общей политикой рабоче-крестьянского правительства» (ст. 4 ГПК РСФСР).
Этому началу в известной мере противоречит право арбитражных комиссий (при товарных биржах) руководствоваться торговыми обычаями при неполноте закона. Статьи 100 и 558 проекта Торгового Свода допускают применение обычая в торговом обороте, если данный обычай не противоречит закону: «При толковании и исполнении торговых сделок применяются установившиеся в торговом обороте обычаи, поскольку они не противоречат закону», а «при решении споров арбитражные комиссии применяют действующие законы, биржевые правила и коммерческие обыкновения»?[74]
§ 4. Практика государственных учреждений
Практика государственных учреждений распадается на три вида.
I. Прежде всего, обычная практика данного учреждения, однообразно, неизменно, непрерывно действующая как правоубеждение данного органа власти. От обычного права обычная практика отличается тем, что она управляет действиями не граждан вообще, а специально – органов власти. Например, в данном учреждении действует свой неписаный порядок разрешения данного рода вопросов; этому порядку неизменно следуют органы этого учреждения, и, таким образом, медленно и прочно складывается обычная практика данного учреждения. Например, до 1867 г. министерство в Англии выходило в отставку вследствие неблагоприятных для него голосований нижней палаты парламента, а после 1867 г. – вследствие неблагоприятных для него выборов в парламент. Это правило имеет не только фактическую, но и юридическую силу, хотя источником его является не закон, а только обычная практика правительства и парламента.
Обычная практика имеет силу не только создавать новое право, восполняющее нормы старого, но и приводить в бездействие старое право. Путем неприменения на практике может быть фактически лишена силы даже норма писаного права. Рассмотрим ближе этот вопрос. Утрачивает ли силу норма права от долгого неприменения ее на практике? Вопрос этот затронут в работе Еллинека об эволюции конституционных учреждений (Конституции, их изменения и преображения. СПб., 1907). Отмирает ли какое-нибудь публично-правовое полномочие от того, что им слишком долго не пользуются? Еллинек отвечает на этот вопрос условно: одно то, что норма не применяется, еще не значит, что она юридически мертва, ибо право государственного верховенства, по существу своему, не знает давности. Поэтому необходимо в каждом отдельном случае решать, жива ли данная норма. Так, юридическая ответственность министров, т. е. их ответственность за незаконные действия, вытеснена их политической ответственностью, т. е. ответственностью за действия нецелесообразные: таким образом, юридическая ответственность министров является в настоящее время мертвой буквой конституции, и все попытки оживить ее не приведут ни к чему.
Так решает вопрос Еллинек. Естественно, что в небольшой работе, наполненной богатым и разнообразным материалом, сжато и коротко изложенным, Еллинек не имел возможности ни исчерпать вопрос, ни расчленить его достаточно детально. Но это последнее обстоятельство существенно отзывается на его выводах. Жива ли норма, никогда не применяемая, – в такой постановке на вопрос можно ответить только в уклончивой форме решения Еллинека: одно неприменение нормы не убивает ее, но – при известных условиях – может убить. Другими словами, здесь нет определенного ответа на вопрос о значении долгого бездействия нормы; такого ответа и быть не может, раз ставить так вопрос. В другой постановке, исторической, а не догматической, мы получаем более определенный ответ. Мы убеждаемся, что и само по себе долгое неприменение нормы приводит к весьма определенному и несомненному результату: норма постепенно, но неотвратимо теряет свою силу, поскольку, с одной стороны, она вытесняется из общественного правосознания, а с другой – требует особых условий и усилий для ее насильственного применения.
Это значит, что и само по себе неприменение нормы имеет огромное самостоятельное значение, отрицаемое Еллинеком. Продолжительное бездействие нормы создает все меньшую возможность ее применения. Лица и учреждения действуют все с меньшим опасением, что она будет против них выдвинута, все с большей и большей свободой, лишь формально ограниченной этой нормой. Это зависит от трудности извлечь норму из архива прошлого, пойти наперекор уже окрепшему правосознанию, отточить заржавевшее от бездействия оружие: например, нужны совершенно исключительные обстоятельства, чтобы король в Англии не утвердил закон, принятый парламентом. Нельзя сказать, что, сколько бы ни бездействовала норма, всегда есть юридическая возможность применить ее, хотя бы не было политической возможности. Нельзя считать юридически живой нормой правило, которое нет возможности применять: норма права есть действующая норма (§ 2 гл. II), и потому, как только она задавнивается, как только она обессиливается в силу политической давности, так неминуемо наступление и юридической давности, т. е. она теряет юридическую силу и не может претендовать на применение в качестве юридической нормы.
Таким образом, достаточно долгое бездействие нормы лишает ее каких-то элементов жизненности, и она не может быть по своим свойствам уравнена с другими, нормально применяемыми, нормами. Поэтому неправильно ставить вопрос, жива или мертва неприменяемая норма: она не вполне жива и не вполне мертва, а находится в состоянии, промежуточном между жизнью и смертью: это – анабиоз, в котором решающие жизненные функции организма приостановлены или сведены почти к нулю, но он не мертв, т. е. при известных условиях анабиоз может перейти в жизнь, но без этих условий анабиоз может перейти в смерть. Как для биолога здесь речь идет не о переходе жизни в смерть, а о границе между анабиозом и смертью, так для юриста и политика нет вопроса, жива или мертва неприменяемая норма, – вопрос в том, анабиотична она или мертва, можно ли ее, при наличности известных условий и политической силы, пробудить к жизни, или нет, – но нет вопроса, жива ли норма, фактически давно не применяемая. Она не вполне жива, в ней нет нормальной жизненной силы, присущей другим нормам, и это обнаруживается в том, что для применения нормы, достаточно долго бездействовавшей, требуются или особые условия, или особые усилия, или и то и другое вместе, и это резко отличает ее от норм, не прекращавших своего нормального бытия.
Этими соображениями определяется и место вопроса. Государственная власть может применять норму, давно «заснувшую», скорее, в меру своей политической мощи, чем по правовому основанию, которое становится тем более спорным, чем дольше норма не применялась.
Но в таком случае и здесь, как выше, вопрос из сферы права переходит в область политики, и жизненная сила нормы зависит если не от слабости тех, против кого она направлена, то от политической силы той власти, которой норма должна служить. Например, едва ли теперь в силах палата общин восстановить институт юридической ответственности министров. Наоборот, правительство достаточно сильно, чтобы не допустить воскрешения норм, подчеркивающих его нелегальное положение в строе английских государственных учреждений. Уже более 200 лет назад попытка парламента помешать росту кабинета в самом начале его существования окончилась неудачей: нормы Act of Settlement 1701 г. были отменены в 1705 г., еще раньше, чем они были приведены в действие.[75]
Так же трудно было еще 100 лет назад оживить тот закон Карла II, который требует, чтобы число лиц, подающих петицию, было не больше 10, а число подписей под ней не превышало 20. Закон этот (1673 г.), хотя он никем не был отменен, уже со времен Георга IV (1820–1830) перестает приводиться в исполнение.[76]
Если бы мы стали искать действительную причину этого явления в юридических основаниях закона о петициях Карла II и подвергли бы сомнению юридическую его бесспорность, то уже то обстоятельство, что, закономерно изданный в 1673 г., он применялся в течение 150 лет, могло бы нас остановить на этом пути: мы увидели бы, что юридическая сила, приписываемая этому закону в течение такого долгого времени, была настолько велика, что превосходила силу Билля о правах (1689), узаконившего право петиций без всяких ограничений. Между тем, вопреки этому Биллю, петиции не допускались. Закон 1673 г. действовал в течение всего XVIII в., и Готфрид Кох приводит примеры жестоких преследований петиционеров в XVIII в. и стремления парламентов до крайности ограничить право петиций.
Но если мы примем во внимание, что акт 1673 г. перестал действовать в период стремительного натиска большинства английского общества на феодально-аристократический порядок накануне избирательной реформы 1832 г., то мы еще более убедимся в том, что причину неприменения этой нормы надо искать не в юридической ее природе, а в политической силе массы английских граждан, руководимых вигами и радикалами, в той силе, которая привела к первой избирательной реформе 1832 г. и к движению чартистов 1838–1848 гг. Условия конца XVII в., при которых норма возникла, и условия политической жизни Англии 20–30-х годов XIX в., когда сила парламента не только окончательно упрочилась, но уже необходима была его радикальная реформа, чтобы расчистить путь для дальнейшего политического роста буржуазии, – эти условия были настолько противоположны, что нормы, ограничивавшие право петиций, уснули таким же глубоким сном, как юридически ничем не ограниченное право короля распускать парламент. Еще быстрее «уснули» шесть актов 1820 г., которые, между прочим, запрещали собрания с целью составления петиций: в 1838 г. парламенту была представлена петиция, подписанная 1 200 000 человек. Палата отнеслась к ней, по словам Ш. Сеньобоса, с насмешкой, но не могла преследовать петиционеров, применив к ним «уснувшие» нормы 1820 г.[77]
Любопытно было бы, однако, найти норму, которая долгое время не применялась, но, несмотря на это, сохранила способность быть воскрешенной. У М. М. Ковалевского мы находим указание на случай, непосредственно отвечающий на этот вопрос: это история налога, известного под именем «корабельных денег» (Ship money). Еще во времена набегов пиратов на английские берега английское правительство обложило приморские графства налогом для снаряжения флота и охраны побережья. Впоследствии при Плантагенетах (1154–1485) этот сбор в разное время взимался. По-видимому, ко времени Елизаветы (1558–1603) право взимания этого налога, наконец, «уснуло». Несмотря на это, усиление королевской прерогативы при Тюдорах (1485–1603) дало правительству Елизаветы силу воскресить этот налог (благодаря приближению непобедимой армады в 1588 г.); на собранные деньги были построены суда, участвовавшие потом, в 1596 г., во взятии Кадикса лордом Эссексом.
Однако через 50 лет, в 1634 г., сбор этот, имевший при Карле I столько же юридических оснований, как и при Елизавете, так основательно был забыт и вычеркнут из правосознания, что даже самовластные попытки Стюартов не могли его воскресить: в 1634 г. король Карл I, не созывая парламента с 1629 г. и не имея поэтому достаточно средств на управление страной, решил воспользоваться для получения средств взиманием корабельных денег, но «требование их сразу вызвало решительный отпор, и король, на первых порах изумленный единогласием в этой оппозиции, решился взять свой приказ обратно».[78]
Мы видим, следовательно, что один и тот же налог, с успехом воскрешенный при Тюдорах, не мог быть никоим образом воскрешен при Стюартах, хотя моменты, о которых идет речь, разделены периодом едва в 50 лет, хотя и тогда и теперь, и при Карле и при Елизавете, корабельные деньги являлись, по выражению М. М. Ковалевского, не более как археологической находкой.
Итак, неприменение нормы само по себе не показывает, что она умерла; но неприменение ее свидетельствует о некоторых вполне определенных изменениях в самой норме или в общем строе тех учреждений или отношений, для которых она создана. Неприменение нормы показывает, прежде всего, что появились вместо нее другие, ее с успехом заменяющие, – как политическая ответственность министров заменила собой юридическую, или же норма отмирает в той области, где она исчерпала свое значение и силу, но она живет или оживает в другой. Так, в современной Англии фактически отмерло старое право королевского veto, т. е. право короля отказывать в утверждении неугодных ему актов парламента: король может только утверждать законы, но не отвергать их, как бы вопреки правилу «кто может разрешить, может и отказать» (ejus est nolle, qui potest velle). Но то же право veto с другим назначением сохранилось. Прежде оно служило интересам королевской власти; теперь право veto в Англии не имеет уже прежнего абсолютного значения по отношению к парламентскому законодательству, и Фальбек справедливо указывает, что на применение veto королем всякий англичанин посмотрел бы, как на государственный переворот.[79] Но право veto сохранило свою силу для колониального законодательства (хотя и здесь отказ короля утвердить колониальный законопроект не может иметь места вопреки желаниям министерства, т. е. комитета правящей партии парламента).
Таким образом, одно и то же право королевского veto способно иметь два совершенно различных содержания, исполнять две различные функции: сперва оно служило королевской прерогативе, а потом – парламентскому всемогуществу в отношении колоний. Все это показывает, что после отмирания нормы в одном ее значении она способна ожить для совершенно иных функций, т. е., исчерпав свое первоначальное значение, норма исполняет новую функцию, завоевывая новую область применения и приобретая, таким образом, новую силу.
Типичным примером никогда не применяемых норм являются положения, нормирующие юридическую ответственность министров. Еллинек указывает на полную бесплодность попыток воскресить этот анабиотический институт и сомневается в успешности этих попыток и в будущем. Это происходит, вероятно, оттого, что современные правовые и политические отношения до крайности ограничивают самую возможность суда над министрами за незаконные действия: помимо правовых моментов самый суд над министрами приобретает слишком нежелательную политическую окраску для парламента или для короны, смотря по тому, кем призвано министерство к власти, кого оно в своем лице представляет или роняет. Кроме того, когда речь идет о преступных действиях отдельных министров, солидарный кабинет, в лице премьера, до последней возможности покрывает виновного министра, так как фактически солидарное министерство связано и солидарной ответственностью. В 1908 г. предание суду министров Пази в Италии и Альберти в Дании последовало после упорной защиты виновных министров премьерами и явного нежелания выдать их суду за действия, которые задолго до суда обсуждались в печати и в обществе как явно преступные. Проступок или преступление министра должны быть уже совершенно явными или исключительно нетерпимыми, чтобы могло иметь место предание виновного министра суду и чтобы министерство согласилось на это (сравни также предание суду в Болгарии кабинета Радиславова в 1922 г.).
Таким образом, бездействие нормы разрушает ее прежде всего политически, т. е. создает практические трудности воскрешения ее после долгого бездействия. Эта политическая давность отражается и на юридической возможности применения нормы: трудно, например, судам наказывать за нарушение нормы, не применявшейся в течение десятилетий, трудно сделать наказуемым то, что в течение ряда лет в условиях мирного и нормального правопорядка открыто и безнаказанно совершалось.
Но всегда ли возможно возродить устрашающую силу закона, к бездействию которого все привыкли, пока «дремал карающий закон, как дряхлый зверь, уже к ловитве не способный»; а самое главное – какой же именно период времени должен протечь для того, чтобы окончательно омертвела неприменяемая норма и не могла бы уже быть воскрешена, – это остается одной из самых глубоких и значительных загадок политики и права.
II. Прецедент. Совершенно своеобразным источником права является прецедент, играющий большую роль в праве.
1. Понятие прецедента. Мы видели, что всякий обычай характеризуется двумя признаками: многократностью его применения и убеждением в его правомерности. В силу этого и обычная практика как обычное право в действиях власти должна заключать в себе оба признака, т. е., следуя обычной практике, власть с правоубеждением следует тому, что она многократно до того делала.
Прецедентом же является такое поведение власти, которое имело место хотя бы один только раз, но может служить примером для последующего поведения этой власти. Например, если какое-нибудь предложение в данном собрании имеет за себя столько же голосов, сколько и против, должно ли оно считаться принятым, или отвергнутым. Если данное собрание хоть раз решило этот вопрос так, что отвергло такое предложение как не имеющее за себя большинства, то и в другой раз оно должно решить этот вопрос в том же смысле, т. е. при равенстве голосов предложение отвергается.
Ссылка на прецедент иногда решает с юридической точки зрения важнейшие политические вопросы. Так, судьба Людовика XVI формально была решена на основании прецедента. В знаменитом заседании 16–17 января 1793 г. Конвент остановился перед вопросом, какое большинство необходимо для осуждения короля: большинство абсолютное, т. е. простое (1/2 голосов + 1), или квалифицированное, т. е. усиленное (2/3 голосов). Колебание Конвента прекратилось, и вопрос был решен против короля и в пользу простого большинства, когда Дантон напомнил, что учреждение республики и объявление войны коалиции были решены в Конвенте простым большинством: эти прецеденты решили дело. Как известно, король был осужден лишь простым большинством, т. е. юридически осуждение не имело бы места, если бы было принято усиленное большинство, а политически усиленное большинство было отвергнуто для того, чтобы имело место осуждение.[80]
Источником силы прецедента является то обстоятельство, что когда орган власти обсуждает вопрос, для решения которого нет ни специального закона, ни определенного обычая, то он сам молчаливо создает общую норму и разрешает данный случай в согласии с этой нормой, хотя бы он о ней ничего не говорил, по той причине, что ему не дано права самостоятельно создавать общие нормы. Таковы судебные, административные и парламентские прецеденты. Раз проделанная работа при разрешении вопроса, не предусмотренного ни законом, ни обычаем, не может и не должна пропасть.
Замечено было (Н. И. Лазаревский), что прецедент имеет силу по следующим соображениям: во-первых, достигается экономия правовой мысли – то, что однажды разрешено в убеждении правомерности и правильности решения, нецелесообразно вновь разрешать, не считаясь с прежним решением; во-вторых, из равенства граждан перед законом вытекает, что правильное для одних граждан должно быть применено к другим; в-третьих, уважение учреждения к самому себе, его престиж не допускает, чтобы сегодня оно отказывалось от того, что признавало вчера.
Нетрудно, однако, видеть, что все эти мотивы, обосновывающие силу прецедента, вытекают из того, что в основе его лежит общая норма: если для разрешения всех подобных вопросов уже создана общая норма, то она делает новую работу создания нормы излишней; затем эта новая норма будет и несправедлива, ибо она обманывает ожидание тех, кто надеется на одинаковое к себе применение общего правила; наконец, общие нормы, сменяемые и отвергаемые каждый раз по каждому новому делу, подрывают престиж той власти, которая их создала.
Например, закон не предоставляет народным судам права определять принадлежность данного лица к тому или иному иностранному гражданству. Но как только народный судья, хотя бы один и только однажды, стал на эту дорогу и удостоверил иностранное гражданство данного лица, он уже не мог бы затем отказать в этом и всякому другому, кто просил его о выдаче такого же удостоверения, чтобы не возникло против него обвинения в личных мотивах прежней выдачи такого удостоверения или данного отказа в выдаче; чтобы не поколебалось уважение к власти, которая запрещает сегодня то, что разрешила вчера, и чтобы снова не продумывать однажды продуманное решение вопроса. Все это потому, что судья, выдавая такое удостоверение, неизбежно должен был дать себе отчет в том, что ему придется и в дальнейшем выдавать их, т. е. он тем самым решил общий вопрос о том, что он вправе выдавать подобные удостоверения и, таким образом, он молчаливо установил общую норму.
Если, однако, прецедент противоречит закону, то он может быть парализован на будущее время начальством того органа, который пытается укрепить прецедент, или даже посторонней, достаточно сильной властью, и тогда прецедент может быть подавлен в корне или остановлен в развитии.
Например, развивая вышеуказанный пример, когда народные судьи стали выносить постановления, удостоверяющие, к какому иностранному гражданству принадлежит данное лицо, то НКВД, считая эту практику не соответствующей закону, обратился к подчиненным ему органам с циркуляром, в котором он потребовал «не сгитатъ указанных выше постановлений нарсудов основанием для выдачи видов на жительство для иностранцев, а руководствоваться существующими на сей предмет специальными положениями и инструкциями Наркомвнудела», чем прецедентное значение практики судов было парализовано.[81]
Из всего сказанного легко видеть отличие прецедента от обычной практики и сходство его с ней. Сходство в том, что для установления прецедента необходимо правоубеждение органов, создающих прецедент. Где нет правоубеждения компетентной власти или налицо даже противодействие ее, там не может возникнуть и прецедент. Отличие прецедента от обычной практики – в том, что, как мы видели, для обычной практики необходима предшествующая многократность применения данной нормы, а для возникновения прецедента достаточно, чтобы известная норма была применена хотя бы однажды. Если председатель собрания разрешил хотя бы только один раз оратору читать свою речь по записке, то он обязан разрешить то же другому.
Прецедент имеет только руководящее, но не безусловно обязательное значение; при этом особенно выдающуюся роль играют прецеденты, устанавливаемые высшими органами для низших, например, разъяснения высшего суда. Но прецеденты могут пересматриваться и терять силу, особенно ввиду новых прецедентов. Затем, для силы прецедента необходимо убеждение в его правомерности как при его установлении, так и при последующем его применении. Отсюда право английских судей устанавливать в мотивированном решении негодность прецедента (wrong decision). Объявив данный прецедент негодным, высший суд имеет возможность повернуть судебную практику навстречу новым требованиям жизни.
По праву СССР, особое значение имеют решения и разъяснения Верховных Судов союзных республик. Решения Верховного Суда имеют силу не только для данного дела, но и для последующих сходных дел, ибо если бы низшие суды с этими решениями не считались, то их постановления могли бы быть, по жалобе заинтересованных лиц, отменены Верховным Судом. Верховный Суд устанавливает не только прецеденты по принципиальным делам, но и дает общие директивные указания для судебной практики. Таково, например, весьма важное директивное письмо Уголовной Кассационной Коллегии Верховного Суда РСФСР № 1, утвержденное 14 января 1925 г. и разосланное председателям судов на основании ст. 6 Наказа УКК, в котором губсудам предлагается обязательно учитывать социальную опасность обвиняемого и его деяния, снижать меру репрессии по имущественным и бытовым преступлениям и широко применять ст. 28 УК, допускающую понижение наказания в случаях мелких имущественных и бытовых преступлений, не имевших тяжелых последствий и совершенных рабочими и трудовыми крестьянами впервые, по несознательности, темноте и проч.[82]
Прецеденты являются весьма часто исходной точкой для обычной практики. Прецедент, удачно применяемый одним учреждением, становится известным, усваивается другими учреждениями и даже закрепляется иногда в писаной норме. Так, Московский губотдел труда ввел в своей практике порядок упрощенного разрешения дел по нарушениям Кодекса законов о труде путем примирения сторон (так было решено до 30 % мелких дел). Исходя из этой практики, Наркомтруд предложил всем отделам труда ввести у себя эту практику и начинать уголовные дела только в случаях злостной эксплуатации труда, которые обязательно должны доводиться до судебного или дисциплинарного взыскания.[83]
2. Обратная сила прецедента. Большие сомнения и споры вызывает вопрос об обратной силе судебного прецедента. Как известно, закон не имеет обратной силы, т. е. не применяется к фактам и отношениям, возникшим до издания закона. А решение высшего суда? Применимо ли оно только к будущим делам, т. е. тем, которые возникнут после судебного решения, или к тем, которые возникли до решения, но еще не дошли до данного суда? Ответ на этот вопрос заключается в том, что, по общему правилу, руководящие решения высшего суда имеют обратную силу, т. е. всякое дело, которое дойдет до суда, должно решаться на основании всех прецедентов, установленных до его рассмотрения, хотя бы они были установлены уже после начатия дела в суде.
Обратная сила руководящих решений основана на том, что они не являются новыми законами, а только восполняют и толкуют старый закон: они раскрывают правило, которое уже существовало, но было скрыто в складках закона, и теперь оно только судом обнаружено, а не впервые создано. Поэтому, хотя бы данное индивидуальное дело, производящееся в суде, возникло до прецедента высшего суда, оно должно обсуждаться в согласии с позднейшими руководящими решениями, последовавшими после начатия дела в суде, и вплоть до времени его рассмотрения. Но это означает, что обратная сила руководящих решений распространяется на все еще не разрешенные, не закошенные дела, доходящие до судебного или административного разбирательства в нормальном порядке суда или управления, поэтому дела, уже разрешенные, законченные, дела, уже вышедшие из стадии разбирательства или, тем более, уже повлекшие за собой длинную цепь юридических последствий, – такие дела перерешению в согласии с позднейшими руководящими разъяснениями не подлежат.
Далее, новый прецедент не может отменить актов власти, совершенных на основании прежних прецедентов или обычной практики, т. е. он не может парализовать на прошлое время правомерно возникшие акты власти. Если эти акты еще не создали окончательного завершения права и для такого окончательно созревшего права требуется новый акт власти, то еще возможно, чтобы при совершении этого нового акта власть руководилась уже новым прецедентом, но актов прошлого новый прецедент коснуться не может. Новое руководящее решение может восстановить действие закона или обычая на будущее время, может повернуть на будущее время в другую сторону сложившуюся судебную практику, может подчинить ряд фактов и отношений прошлого решению текущего дня, но оно не может разрушить юридические факты, непосредственно созданные судебной практикой прошлого, в особенности если эти факты не одиночны и не случайны, а возникли из действия однообразно применяемой нормы. Лишь только создается множество фактов, разрешенных на основании неизменно применяемой нормы, необходимо признать, что в этой сфере сложилась судебная практика, которую руководящее решение может изменить на будущее время, но не уничтожить в прошлом.
III. Соглашение властей. Весьма важным источником права являются соглашения между властями, разрешающие такие вопросы, которые не решены ни законом, ни обычаем, ни практикой учреждений. Соглашение отличается от обычной практики тем, что действие, на нем основанное, имеет силу, хотя бы оно совершено было впервые и один только раз, а от прецедента – тем, что для силы соглашения необходимо участие не одной, а двух или более властей, и оно имеет обязательное значение не только для участвующих в нем органов власти, но и для других органов и частных лиц.
По соглашению может быть установлена такая норма, которая прямо противоречит закону: если все высшие учреждения, которые имеют право возражать против подобных соглашений, молчаливо в них участвуют или на них соглашаются, то эта норма будет действовать и будет иметь силу не только в том случае, для которого она специально создана, но и на будущее время может приобрести значение прецедента или даже обычной практики.
Если бы, например, Совет Национальностей и Союзный Совет ЦИКа СССР установили между собой порядок взаимных отношений по законодательным вопросам, переданным на их разрешение, то порядок этот, хотя бы он законом не был предусмотрен, имел бы законную силу как восполнение закона практикой этих двух учреждений. Такое соглашение, хотя бы оно однажды имело место и не было бы зафиксировано в виде писаного регламента, не могло бы быть опротестовано только на этом основании: это могло бы сделать только вмешательство верховной власти, Съезда Советов СССР, если бы он нашел такое соглашение по существу неправильным или желал бы взять на себя урегулирование этого вопроса в виде особого законодательного или учредительного акта. До такого вмешательства, практически едва ли возможного, описанное соглашение имело бы реальную юридическую силу.
Своеобразную форму принимает иногда соглашение между органами государственной власти и оформленными элементами общества. Их соглашения не имеют силы с точки зрения официального права, но имеют огромную правовую силу на практике. Эти соглашения иногда принимают вид как бы политических договоров, рассчитанных на короткий срок или на определенные вопросы. Таковы соглашения в политической борьбе между правительством и борющимися с ним элементами общества. Например, в 1882 г. в Англии правительство Гладстона заключило соглашение с партией Парнелля, точнее, с вождями ирландской партии, заключенными в тюрьме Кильмангэма. Согласно этому «Кильмангэмскому договору» правительство освободило арестованных вождей ирландского движения и обязалось издать через парламент закон об отсрочке арендной платы для ирландских арендаторов, ее не уплативших. Договор этот был приведен в действие и частью уже осуществлен, когда ирландцы-фении, не надеясь на мирное разрешение ирландского вопроса и добиваясь восстания в Ирландии, нарушили соглашение двумя террористическими актами: в Дублине днем были убиты министр и его помощник по делам Ирландии. Правительство отвечало репрессиями и трехлетним режимом исключительного положения в Ирландии. Важно, однако, то, что кильмангэмское соглашение между правительством и революционерами имело для обеих сторон обязательную правовую силу и правительство считало его для себя обязательным, пока оно не было нарушено противной стороной.[84]
Такого же типа соглашение о перемирии было заключено в 1920 г. в Германии между правительственными войсками, подавлявшими восстание коммунистов в Рурской области, и восставшими.
Иногда такого рода соглашения принимают своеобразную форму односторонних правительственных актов, содержащих либо общее обязательство правительства осуществить те или иные меры (прокламации Сардинского короля 1848 г.), либо более подробное провозглашение в законодательном акте правовых начал, развитие которых правительство обещает в специальных законодательных актах. Таков юридический смысл Манифеста 17 октября 1905 г., изданного после всеобщей, в особенности железнодорожной, забастовки, охватившей большую часть России: самодержавное правительство, ослабленное поражением в войне с Японией (1904–1905 гг.) и напуганное широким революционным движением, для подавления которого ему не хватало войск, еще не вернувшихся с Дальнего Востока, вынуждено было в Манифесте 17 октября 1905 г. создать новую законодательную власть в лице Государственной Думы.
Сила всех подобных соглашений, если они восполняют действующее право или даже ему противоречат, основана на том, что в этих соглашениях участвует верховная власть. Поэтому не будут иметь юридической силы соглашения, противные праву, если они заключены не верховным органом государства. Например, было бы, разумеется, ничтожно соглашение двух подчиненных органов государства об изменении конституции, ибо, по общим началам права, ничтожно всякое противозаконное соглашение или обязательство.
Особенно много таких соглашений между властями, которые не только дополняют, но и изменяют действующее право в Англии. Для правильной оценки английских «конституционных соглашений» необходимо иметь в виду, что лишь в результате долгой эволюции выработался централизованный и односторонний источник права – закон, исходящий от единой верховной власти. В Средние века и даже в новейшее время конституции имели характер договора между государем и сословиями, т. е. источником права являлся договор. В Англии не только Великая хартия вольностей 1215 г., но и конституционные акты XVII в., например Билль о правах 1689 г., имеют характер соглашений короля с важнейшими элементами общества, хотя формально исходят от единой верховной власти. Несмотря на то, что эта формально единая власть носит и единое имя «парламент», она фактически является соединением двух совершенно различных по существу политических стихий: «парламент» – это король и обе палаты. Конституция Англии не имеет внешнего документного единства, т. е. нет такого единого акта, единого документа, в котором была бы изложена английская конституция. Имеется лишь ряд актов первостепенного юридического и политического значения, явившихся в результате борьбы классов за власть, т. е. имеются фрагменты конституции, отражающие эту борьбу и вытекающие из этой борьбы.
Все это – потому, что в Англии не было ни одной доведенной до полного правового торжества или подавленной до конца революции. Даже «славная революция» 1688 г. окончилась компромиссом между монархическим и народным принципами, и потому даже Билль о правах был лишь частью веками создававшейся конституции. В XVIII и XIX вв. в отличие от XVII в. вообще не было открытых и доведенных до конца столкновений между королевско-аристократическими элементами власти и широкими буржуазно-демократическими элементами английского общества: все эти столкновения своевременно разрешались компромиссами, соглашениями. Эти соглашения либо имели специальный и временный характер, исчерпывая себя после первого же применения, либо они получали общий и постоянный характер, действуя не только для того случая, который их создал, но и на будущее время, т. е. становясь общими нормами. Таким образом, в основе новейшего конституционного права Англии лежат в огромной мере соглашения главнейших властей, превратившиеся затем в обычную практику. Так, особенности политической истории Англии отразились на ее юридических формах; компромиссному характеру политической борьбы соответствует компромиссный дух ее конституционного законодательства. Договор предшествует закону.
Выдвигая огромное значение договоров в публичном праве, мы ни минуты не должны забывать два крайне важных момента. Во-первых, соглашения публичного права далеко не всегда получают силу официального права и обычно не пользуются судебной защитой: официальную силу имеют только те соглашения учреждений между собой и учреждений с гражданами, которые не противоречат закону. Таково, например, соглашение органов правительства и местного населения о средствах на устройство и содержание школы, или соглашение обеих палат парламента о порядке их сношений между собой, или соглашение двух ведомств о введении новых правил. Например, согласно ст. 106 Устава железных дорог СССР «НКПС и НКЮ, по взаимному между собой соглашению, устанавливают суды в местах, где находятся управления дорог, которые имеют право рассматривать иски к железным дорогам. Указание этих судов публикуется во всеобщее сведение». Аналогичное значение имеет циркуляр от 17 января 1925 г., изданный совместно Наркомами РКИ и НКЮ РСФСР о порядке списания госорганами мелких долгов (5–10 руб.) без судебного разбирательства для устранения бесцельной загрузки судебных органов малоценными исками.[85] Соглашения эти создают права и обязанности как для участвующих в них учреждений, так и для третьих лиц, т. е. не только inter partes но и extra partes. В этом – одно из отличий всякого вообще объективного права, т. е. общеобязательной нормы официального права: этим источник объективного права отличается от всякого другого юридического акта, который, по общему правилу, порождает права и обязанности только для лиц, участвующих в его создании.
Во-вторых, в публичном праве договоры регулируются не теми нормами, что в праве частном, ибо они заключаются, исполняются и прекращаются по началам публичного, а не частного права. В особенности это применимо к совершенно особой, своеобразной области договорного публичного права – к договорам о концессиях, т. е. к договорам государственного учреждения с частным лицом об организации частным лицом какой-либо ветви государственного хозяйства (железнодорожная концессия, водопровод, телефон, освещение и т. д.). Выше мы имели дело с актами, которые формально являются односторонними велениями публичного права, но содержат в себе большой силы договорные элементы. Договоры о концессиях, наоборот, являются актами, договорными по форме, но содержащими в себе ряд весьма важных велений публичного права, имеющих общеобязательную силу, так называемые административные договоры, contrats administratifs.[86]
§ 5. Неправо как источник права
Мы уже видели (§ 1), что по способу своего возникновения источники права представляют нам два резко различных типа. Нормально всякое правообразование совершается с правоубеждением и в то же время с изменением действующего права: правосоздатель убежден, что создаваемое им правило правомерно хотя бы только на будущее время, а не для прошлого. Но изменение действующего права может происходить не только законным, но и незаконным путем, т. е. путем революции, государственного переворота и вообще неправомерным порядком. Рассмотрим, в частности, различия между легальным и революционным способами возникновения права. Во-первых, закон, обычай и практика государственных учреждений, хотя они изменяют действующее право, но всегда – с открытого или молчаливого согласия органов верховной власти. Революция же не только противоречит действующему праву, но и совершается вопреки воле органов верховной власти, у которых революция стремится отнять самую власть. Во-вторых, закон, обычай и практика государственных учреждений обычно возникают в формах правомерных, т. е. не противных действующему праву. Между тем возможно возникновение нормы с нарушением форм, установленных для ее возникновения. В частности, революции, представляющие собой огромные, гигантские обвалы в праве, совершаются не только с глубокими нарушениями этого права, но и неправовым путем создают новое право. Как возможно это, каким образом неправо может стать источником права?
По общему правилу, правонарушение не может служить источником какого-либо права. Однако это консервативное правило, охраняющее прочность данного порядка, сталкивается с нарастающей потребностью изменить его, хотя бы для этого пришлось его разрушить. Эта потребность, возросшая до непреодолимой силы, приводит правопорядок к гибели. Но при этом обычно одним и тем же актом не только ниспровергается старый порядок, но и создается новый. Когда 21 сентября 1792 г. Конвент в своем первом заседании провозгласил уничтожение монархии, он тем самым установил во Франции республику, хотя прямо ничего об этом не постановил: в самой отмене монархии implicite заключалось провозглашение республики, ибо республика есть не что иное, как немонархия. В самом деле, 21 сентября Конвент постановил, что «королевская власть во Франции отменяется», но в этом заседании слово «республика» даже не было произнесено ни одним оратором. Республика не была провозглашена и в вечернем заседании того же 21 сентября. Между тем 22 сентября, после прочтения протокола предыдущего вечернего заседания, Конвент постановил, чтобы в будущем все акты помечались словами «первый год Французской республики», т. е. Конвент, не постановляя специально об учреждении республики, истолковал отмену монархии как учреждение республики и на этой отмене основал новый государственный строй. Аналогичное значение имели во Франции даты 24 февраля 1848 г. и 4 сентября 1870 г., когда была свергнута монархия и тем самым провозглашена республика.[87]
Но неправо как положительная основа нового порядка создавалось не только снизу, но и сверху. В 1850 г. прусский король Фридрих-Вильгельм IV своей единоличной властью в нарушение конституции отменил закон 1848 г. о выборах в парламент, и тем же путем в 1907 г. был отменен старый и создан новый закон о выборах в Государственную Думу. В конце 1849 г. австрийский король Франц-Иосиф отменил конституцию, которую он сам дал в начале того же года, т. е. в основу нового порядка было заложено неправо. В 1866 г. Пруссия поглотила Шлезвиг-Голштинию, Ганновер, Кургессен и Нассау: война с ними или с Австрией в 1866 г. не могла оправдать этого поглощения, так как в силу германского союза (1815–1866) немецкие государства не имели права вести друг с другом войны.
Можно было бы привести множество других фактов, доказывающих, что новое право часто возникало из нарушения и даже разрушения старого права: акт разрушительный был также и актом созидательным. Разрушение не только является фактической силой, прекращающей данный правопорядок, подобно стихии воды или вулканической лаве, погребающей данное общение, но и правовой датой, с которой ведет начало новый порядок, т. е. источником данного порядка: Акт 3 июня 1907 г. о выборах в Государственную Думу, сам по себе неправомерный, явился источником права, регулировавшего русскую государственную жизнь в течение следующего десятилетия (1907–1917). То же можно сказать о конституциях 1793 и 1848 гг. во Франции.
Когда же правонарушение может стать источником права? Ошибочно отвечают в таких случаях: «когда оно удалось», или, говоря словами поэта: «Сверши с успехом дело злое – велик, не удалось – злодей». При этом не замечают, что, сколько бы «удачных», т. е. беспрепятственных, безнаказанных убийств ни было совершено в современном обществе, они останутся правонарушениями и не могут стать источниками общепризнанного права, потому что эти нарушения совершаются под покровом существующего правопорядка, открыто до конца ему не противоречат и даже втайне рассчитаны на его защиту (достаточно сравнить убийства Александра II в 1881 г. и Людовика XVI в 1793 г.). Правонарушение тогда только может стать источником права, когда оно совершено лицом или группой, имеющими или захватившими власть над правопорядком, т. е. когда один и тот же акт является преступлением с точки зрения старого права и источником права – с точки зрения нового права. Когда сторона квадрата соприкасается с окружностью круга, то одна и та же точка соприкосновения этих двух фигур является одновременно точкой и на стороне квадрата, и на окружности круга. Так и в общественной жизни: одна и та же точка – неправомерный акт – становится точкой пересечения двух резко различных правовых фигур, двух последовательных, но различных между собой правовых систем (например, самодержавной и конституционной), и то, что для одной из них будет правонарушением, то для последующей будет правоисточником. В этом и заключается правотворческая роль революции: для того чтобы она могла сыграть эту роль, необходимы не только ее успешность, т. е. захват власти, но и фактическое осуществление тех положительных правовых начал, во имя которых революция совершена: например, осуществление «более высокого типа общественной организации труда» (Ленин В. И. Великий почин.[88] – гл. I, § 2, IV).
Мы рассмотрели только одну форму неправа – неправомерный конституционный акт. Но под неправом, шире говоря, можно также понимать всякий вообще формально неправомерный акт, по содержанию своему являющийся законом, указом или судебным актом, если, несмотря на свою неправомерность, он проведен в жизнь и действует как акт правомерный; например, закон, противный конституции, или указ, противоречащий закону (гл. III, § 2, II).