в) когда, в каком порядке и с соблюдением каких условий сторонам надлежит приступить к пользованию землями в новых границах, установленных при землеустройстве; г) какие особые условия, повинности и полномочия устанавливаются для землепользователей в связи с пользованием землями, предоставленными им по утвержденному проекту землеустройства; д) как распределяются расходы по оплате землеустройства между его участниками; е) кому, от кого и какие именно причитаются вознаграждения за улучшения, внесенные в отводимую при землеустройстве землю и затраты, оставшиеся не использованными прежними землепользователями.
После окончательного утверждения проекта землеустройства землеустроительными учреждениями составлялись и после государственной записи образованных землепользований (земельной регистрации) участникам землеустройства выдавались надлежаще удостоверенные документы. В названных документах обозначались границы, местоположение, пространство и состав землепользований, а также показывались их названия, наименования землепользователей, время исполнения землеустройства и его основание, условия землепользования и прочие существенные сведения, содержащиеся в постановлении об утверждении проекта землеустройства. Подлинные землеустроительные планы, акты и другие документы хранились в землеустроительных учреждениях.
«Общими началами землепользования и землеустройства» (далее – Общие начала) (утв. постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.)23 устанавливалось, что землеустройство, организуя земельную площадь с соблюдением прав населения на свободный выбор форм землепользования, должно способствовать общему подъему сельского хозяйства, кооперированию и его коллективизации.
В частности, землеустройство должно было способствовать борьбе с чересполосицей, дальноземельем и другими недостатками землепользования, переходу к улучшенным севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли путем расселения и переселения и другим улучшениям хозяйства.
В соответствии с Общими началами землеустройство могло производиться как по инициативе землепользователей, так и сельских Советов, волостных, районных и соответствующих им съездов Советов и исполнительных комитетов земельных органов. Обязательное землеустройство допускалось в порядке, определяемом законодательством союзных республик, для ограничения, как отмечалось в Общих началах, захватнических стремлений кулаков, для прекращения особо острых и запутанных земельно-хозяйственных отношений, для выделения переселенческого фонда и т. п.
Порядок и нормы предоставления земли при землеустройстве устанавливались также законодательством союзных республик.
Вне очереди допускалось землеустройство для надобностей государственных учреждений и предприятий, а также для организации земельной площади коллективных хозяйств. По заявкам прочих землепользователей землеустройство в первую очередь выполнялось для тех из них, которые переходили к формам землепользования, наиболее благоприятствующим кооперированию, коллективизации и повышению технического уровня сельского хозяйства.
Общими началами устанавливалось, что землеустройство по заявкам, направленным на образование хуторских и отрубных хозяйств, производится в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов ведет к росту и укреплению кулачества.
Коллективным хозяйствам, а также маломощным крестьянским хозяйствам при землеустройстве предоставлялось преимущество перед другими трудовыми землепользователями: давались земли, более удобно расположенные, допускающие облегченную обработку и обеспеченные необходимыми для ведения правильного хозяйства земельными угодьями, водой и дорогами.
Землеустройство всех бедняцких, маломощных, середняцких и коллективных хозяйств осуществлялось за государственный счет. За исполнение землеустроительных действий для других землепользователей могла устанавливаться плата в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик (законодательством союзных республик могли быть предусмотрены натуральные повинности населения, необходимые для проведения землеустроительных работ).
Землеустройство выполнялось под общим руководством и контролем Народного Комиссариата земледелия, местными земельными органами через уполномоченных ими на то землеустроителей. Непосредственное наблюдение за выполнением землеустроительных действий возлагалось на сельские Советы, районные и волостные исполнительные комитеты и соответствующие им органы.
Общими началами регулировались и вопросы переселения (ст. 23–28). В частности, отмечалось, что переселение производится в целях планового освоения необжитых и малообжитых районов и использования их природных богатств для увеличения сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в целях ослабления перенаселенности отдельных местностей Союза ССР и улучшения хозяйств остающегося в них населения. Организация переселения и порядок выхода, передвижения и хозяйственного устройства переселенцев определялись законодательством Союза ССР и союзных республик, по принадлежности. К примеру, законодательством союзных республик устанавливались порядок и нормы предоставления земли переселенцам.
Вопросы землеустройства находили отражение и в инструкциях Наркомзема СССР. Так, порядок землеустройства при определенных случаях устанавливался Инструкцией Наркомзема СССР (утв. постановлением СНК СССР от 7 июля 1935 г.) «О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей» [21] .
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. [22] вводит понятие «государственное землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.
Задачами государственного землеустройства назывались: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектно-изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства. По содержанию землеустройство подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Землеустройство включало следующие землеустроительные действия:
1) образование новых, а также упорядочение существующих объектов землепользования с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользований (с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС РСФСР от 12 марта 1980 г.);
2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв;
3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения;
4) отвод и изъятие земельных участков;
5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.
В процессе землеустройства составлялись землеустроительные проекты, а также документы на право пользования землей.
Собственно землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ, составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского надзора за выполнением проекта землеустройства.
Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения землеустройства.
Землеустройство проводилось по решению соответствующих государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось землеустройство государственными землеустроительными органами.
Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересованных землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на местность) с обозначением границ землепользований межевыми знаками установленного образца.
Установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная организация территории являлась обязательной для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
Застой в землеустроительных работах в 90-х гг. был вызван, по мнению специалистов по землеустройству, главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства. В числе других существенных проблем назывались:
непродуманное осуществление земельной реформы с точки зрения правовой и научной обоснованности;
изменения количества сельхозпредприятий, площади землевладений, землепользований и состава угодий в результате перераспределения земель;
неэффективная организация государственного контроля за использованием и охраной земель;
и другие [23] .
Принятие Земельного кодекса РФ, Федерального закона «О землеустройстве», а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень.
Комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве»
КОММЕНТАРИЙ
к Федеральному закону
от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ
«О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ» (вред, от 4 декабря 2006 г.)
Принят Государственной Думой 24 мая 2001 г. Одобрен Советом Федерации 6 июня 2001 г.
Настоящий Федеральный закон (далее – Закон) устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.
В преамбуле закона обычно определяются его теоретические основы и цели.