В первое время существования Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем ее правовое положение не было четко определено. Практически постоянно уточнялись ее задачи, права и функции. Как отмечал позднее Ф.Э. Дзержинский, в связи с трудной военно-политической ситуацией в стране «положение о Чрезвычайной комиссии не было детализировано и было дано только общее указание беспощадной борьбы»[527]. М.Я. Лацис в свою очередь писал: «В те дни некогда было отшлифовывать, необходимо было действовать. Толчок был дан, направление более или менее выявлено – пусть руководители развивают дело»[528].
7 (20) декабря 1917 г. советское правительство – Совет народных комиссаров – определило компетенцию ВЧК следующим образом: «1) Преследовать и ликвидировать все контрреволюционные и саботажнические попытки и действия по всей России, со стороны кого бы они не исходили. 2) Предание суду Ревтрибунала всех саботажников и контрреволюционеров и выработка мер борьбы с ними. 3) Комиссия ведет только предварительное расследование, поскольку это нужно для пресечения».
Для выполнения задачи «преследовать и ликвидировать все контрреволюционные и саботажнические попытки» СНК предоставил ВЧК соответствующие полномочия:
– вести предварительное расследование с последующей передачей уголовных дел в революционные трибуналы;
– принимать к контрреволюционерам и саботажникам меры административного воздействия в виде конфискации, выдворения, лишения карточек, опубликования списков врагов народа и т. д.;
– вырабатывать меры борьбы с саботажниками и контрреволюционерами.
В этот период времени именно СНК было предоставлено право принимать нормативные правовые акты, имевшие наряду с актами съездов Советов и ВЦИК силу законов. На запрос левых эсеров о праве Совнаркома издавать декреты ВЦИК в резолюции от 4 (17) ноября 1917 г. разъяснил: «Советский парламент не может отказать Совету Народных Комиссаров в праве издавать без предварительного обсуждения Центральным Исполнительным Комитетом неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов»[529].
Я.М. Свердлов в докладе о разработке проекта Конституции РСФСР так сформулировал один из принципов советского права: «Разделение власти исполнительной и законодательной не соответствует деятельности Советской Республики. Совет Народных Комиссаров – это непосредственный орган власти как таковой: и законодательной, и исполнительной, и административной»[530].
Образование ВЧК при СНК соответствовало п. 3 наказа о взаимоотношениях ВЦИК и СНК, утвержденного на заседании ВЦИК 17 (30) ноября 1917 г., в соответствии с которым «мероприятия по борьбе с контрреволюцией могут быть проводимы Советом Народных Комиссаров непосредственно, под условием ответственности перед Центральным Исполнительным Комитетом»[531]. В Конституции РСФСР 1918 г. органы ВЧК не были названы, поэтому создание чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией и саботажем и принятие необходимых мер для пресечения подобных преступлений согласно статьям 37 и 38 являлось прерогативой Совнаркома[532]. В статье 41 говорилось, что все постановления и решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение ВЦИК. Однако мероприятия, требующие неотложного выполнения, могут быть осуществлены Советом народных комиссаров непосредственно.
Компетенция ВЧК и ее правовое положение определялись постановлениями и декретами Всероссийского центрального исполнительного комитета, Совета народных комиссаров, Совета рабочей и крестьянской обороны (Совета труда и обороны). При этом важнейшие декреты и постановления высших государственных органов, относящиеся к деятельности ВЧК, как правило, предварительно рассматривались ЦК РКП(б). В разработке многих из этих документов непосредственное участие принимал В.И. Ленин.
Более детально деятельность чрезвычайных комиссий регламентировалась приказами, распоряжениями и инструкциями ВЧК. В них конкретизировались права и обязанности сотрудников чекистских органов, порядок производства обысков, арестов, допросов и других действий.
При этом, однако, реализация основной задачи ВЧК по борьбе с контрреволюционными преступлениями была сопряжена с серьезными трудностями юридического порядка. Понятие контрреволюционного преступления в советском законодательстве формулировалось довольно неопределенно. В различных законодательных актах контрреволюционное преступление рассматривалось как выступление против «революции и ее завоеваний» или как «попытка… присвоить себе те или иные функции государственной власти»[533]. В числе контрреволюционных преступлений в первое время назывались контрреволюционные восстания, мятежи, саботаж, агитация и пропаганда.
Причем проблема определения понятия контрреволюционного преступления просуществовала довольно долго. Так, в первом Уголовном кодексе РСФСР, принятом в мае 1922 г. ВЦИК, под контрреволюционными преступлениями понимались деяния, направленные не только непосредственно против советской власти, но и на помощь той части мировой буржуазии, которая стремится к насильственному ее свержению[534]. Принятый в 1926 г. новый Уголовный кодекс РСФСР содержал подробный перечень контрреволюционных преступлений. Однако определение контрреволюционного деяния в статье 5818 было дополнено следующим пассажем: «Контрреволюционным признается также и такое действие, которое, не будучи непосредственно направлено на достижение вышеуказанных целей, тем не менее, заведомо для совершивших его, содержит в себе покушение на основные политические или хозяйственные завоевания пролетарской революции»[535].
Имевшиеся пробелы в законодательстве того периода восполнялись революционным правосознанием. Так, в программе РКП(б), принятой VIII съездом, записано: «Отменив законы свергнутых правительств, Советская власть поручила выбираемым Советам и судьям осуществлять волю пролетариата, применяя его декреты, а в случае отсутствия таковых или неполноты их руководствоваться социалистическим правосознанием»[536].
Революционное правосознание, именуемое в ряде официальных документов тех лет социалистическим, выражало социалистические правовые идеи, взгляды и убеждения и исходило из классовых интересов пролетариата. В основе революционного правосознания как органов предварительного расследования ВЧК в целом, так и отдельных должностных лиц лежала политическая убежденность в необходимости принятия того или иного решения по делу, исходя из интересов защиты пролетарского государства.
Классовый подход к оценке вины тех или иных лиц, совершивших общественно опасные деяния, был характерным для ЧК, как органов предварительного расследования и в центре, и на местах. Так, в приказе ВЧК от 8 января 1921 г. № 10 в очередной раз обращалось внимание чрезвычайных комиссий на классовый подход при оценке преступных деяний: «Сугубое внимание обратить на дела подследственных рабочих и крестьян, рассматривая последних не как классовых наших врагов, а как совершивших проступки в силу социальных условий переходного периода от капитализма к социалистическому строю»[537].
Вопрос о юридических нормах деятельности чрезвычайных комиссий широко обсуждался на партийных собраниях и конференциях, на страницах газет и журналов. Многие видные партийные и советские работники обосновывали необходимость скорейшей разработки правовых норм, регулирующих деятельность ВЧК и ее местных органов[538]. В то же время другие участники дискуссии упрекали чекистские органы в излишней суровости по отношению к классовым врагам, злоупотреблении репрессивными полномочиями, и в принципе отвергали необходимость наделения ВЧК чрезвычайными полномочиями. Например, Н.В. Крыленко на Московской городской конференции РКП(б) 30 января 1919 г. высказался за ограничение прав чекистов и призвал «уничтожить принципы безгласности и бесконтрольности в работе ЧК». В ответ Ф.Э. Дзержинский высказался против предложения и добавил: «Там, где пролетариат применяет массовый террор, там мы не встретили предательства, поэтому право расстрела для ЧК чрезвычайно важно»[539].
Различия в подходах решения проблемы правового положения ВЧК, возглавляемого левым эсером И.З. Штейнбергом Наркомата юстиции и возглавляемой большевиком Ф.Э. Дзержинским ВЧК, провоцировали острые конфликты между этими ведомствами. Совнарком с завидной регулярностью рассматривал их на своих заседаниях.
Так, 18 (31) декабря 1917 г. ВЧК арестовала группу членов «Союза защиты Учредительного собрания», пытавшихся вопреки запрету Совнаркома открыть заседание Учредительного собрания. СНК дал распоряжение задержать арестованных до выяснения их личностей. Однако члены коллегии НКЮ И.З. Штейнберг и В.А. Карелин освободили всех арестованных, не поставив об этом в известность ВЧК[540]. 19 декабря 1917 г. (1 января 1918 г.) этот инцидент рассматривался на заседании правительства. Совнарком принял резолюцию, предложенную В.И. Лениным и подписанную также И.В. Сталиным, в которой подчеркивалось, «что какие бы то ни было изменения постановлений комиссии Дзержинского, как и других комиссий, назначенных Советами, допустимы только путем обжалования этих постановлений в Совет Народных Комиссаров, а никоим образом не единоличными распоряжениями комиссара юстиции»