Изучение этого документа позволяет констатировать ограничение способности к трудовой деятельности II и II степени является основанием для установления II группы инвалидности, а I степени – для установления III группы инвалидности. В соответствии с п. 2.1.1 способность к трудовой деятельности вообще не является критерием при установлении I группы инвалидности. Таким образом, соотношение категорий «группа инвалидности» и «ограничение способности к трудовой деятельности» в ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении» осуществляется произвольно и не соответствует нормативным актам о медико-социальной экспертизе. Ограничение способности к труду II и III степени имеет одинаковые юридические последствия, поэтому оснований для того, чтобы использовать их в качестве критерия для дифференциации правового регулирования общественных отношений, нет.
Следовательно, возможна ситуация, когда два гражданина, являющиеся инвалидами II группы, но имеющие разную степень ограничения способности к труду, будут получать пенсию одинакового размера, хотя с учетом нового показателя тяжести инвалидности трудовая пенсия одного из них должна быть выше. Кроме того, инвалиды I группы вообще не должны получать пенсию, так как степень ограничения способности к труду не учитывалась при установлении им группы инвалидности.
Без необходимых изменений законодательства о медико-социальной экспертизе использовать новый критерий тяжести инвалидности будет сложно. Однако время для внесения необходимых поправок уже упущено.
Закрепление ограничения способности к труду в качестве фактора, определяющего тяжесть инвалидности, нельзя оценить однозначно. Обстоятельства, являющиеся основанием для выплаты страхового обеспечения, можно разделить на две части. Первая связана с постоянной либо временной нетрудоспособностью или смертью застрахованного лица, а вторая – с наступлением социально значимых обстоятельств, которые в соответствии с законом рассматриваются в качестве страхового случая. Так или иначе, но в те периоды, когда эти обстоятельства имеют место, гражданин не может исполнять трудовые обязанности. Такова природа социального страхования, и с этой точки зрения применение степени ограничения способности к трудовой деятельности при назначении трудовых пенсий по инвалидности обоснованно.
Однако в этом вопросе пенсионное законодательство отходит от общих принципов правового института социальной защиты инвалидов, в котором сформулировано определение понятия «инвалидность». Она рассматривается как социальная недостаточность вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящая к ограничению жизнедеятельности и необходимости социальной защиты. Нетрудоспособность в числе других критериев инвалидности входит в комплексное понятие «ограничение жизнедеятельности». К ним при осуществлении медико-социальной экспертизы относят:
1) способность к самообслуживанию – способность самостоятельно удовлетворять основные физиологические потребности, выполнять повседневную бытовую деятельность и навыки личной гигиены. Ограничение самообслуживания: I степень – способность к самообслуживанию с использованием вспомогательных средств; II степень – способность к самообслуживанию с использованием вспомогательных средств и (или) помощью других лиц; III степень – неспособность к самообслуживанию и полная зависимость от других лиц;
2) способность к самостоятельному передвижению – способность самостоятельно перемещаться в пространстве, преодолевать препятствия, сохранять равновесие тела в рамках выполняемой бытовой, общественной, профессиональной деятельности. Ограничение способности к самостоятельному передвижению: I степень – способность к самостоятельному передвижению при более длительной затрате времени, дробности выполнения и сокращения расстояния; II степень – способность к самостоятельному передвижению с использованием вспомогательных средств и (или) помощью других лиц; III степень – неспособность к самостоятельному передвижению и полная зависимость от других лиц;
3) способность к обучению – способность к восприятию и воспроизведению знаний (общеобразовательных, профессиональных и др.), овладению навыками и умениями (социальными, культурными и бытовыми). Ограничение способности к обучению: I степень – способность к обучению в учебных заведениях общего типа при соблюдении специального режима учебного процесса и (или) с использованием вспомогательных средств, с помощью других лиц (кроме обучающего персонала); II степень – способность к обучению только в специальных учебных заведениях или по специальным программам в домашних условиях; III степень – неспособность к обучению;
4) способность к трудовой деятельности – способность осуществлять деятельность в соответствии с требованиями к содержанию, объему и условиям выполнения работы. Ограничение способности к трудовой деятельности: I степень – способность к выполнению трудовой деятельности при условии снижения квалификации или уменьшения объема производственной деятельности, невозможности выполнения работы по своей профессии; II степень – способность к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях с использованием вспомогательных средств, и (или) специально оборудованного рабочего места, с помощью других лиц; III степень – неспособность к трудовой деятельности;
5) способность к ориентации – способность определяться во времени и пространстве.
Ограничение способности к ориентации: I степень – способность к ориентации при условии использования вспомогательных средств; II степень – способность к ориентации, требующая помощи других лиц; III степень – неспособность к ориентации (дезориентация);
6) способность к общению – способность к установлению контакта с людьми путем восприятия, переработки и передачи информации. Ограничение способности к общению: I степень – способность к общению, характеризующаяся снижением скорости, уменьшением объема усвоения, получения и передачи информации; II степень – способность к общению с использованием вспомогательных средств и (или) помощью других лиц; III степень – неспособность к общению;
7) способность контролировать свое поведение – способность к осознанию себя и адекватному поведению с учетом социально-правовых норм. Ограничение способности контролировать свое поведение: I степень – частичное снижение способности самостоятельно контролировать свое поведение; II степень – способность частично или полностью контролировать свое поведение только при помощи посторонних лиц; III степень – неспособность контролировать свое поведение.
Анализ указанных критериев позволяет сделать вывод, что каждый из них имеет отношение к трудоспособности в целом. К примеру, ограничение способности к обучению затрудняет повышение квалификации работника, а существенное ограничение способности к общению в ряде профессий (секретарь, продавец, менеджер, учитель) может стать непреодолимым препятствием к выполнению работником его трудовой функции. Такое положение делает ограничение способности к трудовой деятельности собирательным и в общем-то излишним критерием [15] .
Инвалидов в нашей стране – более 12 млн человек. Кстати, в некоторых регионах сейчас идет массовое присвоение инвалидности пожилым людям. Цель ясна – переложить на федеральный бюджет социальную поддержку как можно большего числа льготников. Ведь за инвалидов с 1 января 2005 г. отвечает федеральный центр, а за ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий – субъекты Федерации. Это могло создать трудности с бесперебойной выплатой денежных компенсаций: федеральный бюджет должен был пройти решающие чтения в Думе уже в ноябре, а число инвалидов увеличивалось вплоть до 31 декабря 2004 г. Всеобщее недоумение вызывает переход с групп инвалидности (I, II и III) на степени утраты трудоспособности (соответственно – III, II и I). В чем отличие?
Группы определялись в зависимости от степени ограничения возможностей для полноценной жизнедеятельности. Например, человек, прикованный к кровати параличом, не может пользоваться общественным транспортом. Но этот же человек, исходя из критерия утраты трудоспособности, может быть признан полноценным работником. Классический пример – Николай Островский, который являлся профессиональным писателем. Уже сейчас согласно данным Всероссийского общества инвалидов в некоторых регионах при переосвидетельствовании до 20 % инвалидов I группы признаются людьми без всяких ограничений к трудовой деятельности. Это означает, во-первых, потерю права на пенсию по инвалидности и, во-вторых, увеличение и без того огромной безработицы среди тех инвалидов, которые могут трудиться. Кстати, новым законодательством предусмотрено, что признание инвалида безработным возможно только в том случае, если он предъявит индивидуальную программу своей реабилитации. Но сейчас такие программы разработаны менее чем в 20 % случаев. Переход с «групп» на «степени» означает возвращение политики России в отношении собственных инвалидов на много десятилетий назад. Весь мир признал инвалидов «людьми с ограниченными возможностями», в 90-е гг. прошлого века этот подход начал закладываться и в нашем законодательстве. И вдруг мы снова рассматриваем 12 млн наших сограждан только с точки зрения «рабочей силы». О таком утилитарном подходе говорит и исключение из Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 24 июля 1998 г., 4 января, 17 июля 1999 г., 27 мая 2000 г., 9 июня, 8 августа, 29, 30 декабря 2001 г., 29 мая 2002 г., 10 января, 23 октября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) положения о том, что проектные решения при строительстве жилых и общественных зданий должны «учитывать мнение общественных организаций инвалидов». Что это означает? Только то, что теперь и без того вялая деятельность по обеспечению безбарьерной среды обитания для инвалидов (пандусы, съезды с тротуаров, специально оборудованные туалеты и пр.) станет чисто символической [16] .