ободных крестьян, управлением ведали губные старосты.
Система местного самоуправления, созданная Грозным, выродилась при Романовых, превратившись в послушное орудие для выполнения распоряжений воевод. Сами воеводы стали управителями мирного населения в результате событий Смутного времени. До Смуты воинские чины управляли лишь в пограничных городах. При Михаиле Романове в 1625 г. воеводы уже управляли в 146 городах и уездах. Воеводы подчинялись Боярской думе и приказу, который ведал данной территорией. Обычно их назначали на два-три года.
Воевод назначали в Разрядном приказе и утверждали царь и Боярская дума. Желающие из числа бояр и знатных дворян подавали царю челобитную с просьбой назначить на воеводство, чтобы «покормиться». Воеводы получали денежные оклады, но «кормились» поборами, часто в виде добровольных подношений. Воевода управлял вверенной ему территорией. Он проводил набор служилых людей, следил за порядком и безопасностью, надзирал за судом губных и земских старост, сбором податей, сыском по делам «слова и дела государева». При воеводе была канцелярия — съезжая изба, которой управлял дьяк со штатом подьячих. При всей своей власти воевода, по крайней мере по закону, не мог творить, что пожелает: ему были неподсудны духовные лица, и он без разрешения царя не мог никого казнить смертной казнью. Право на смертную казнь имели лишь воеводы удаленных Астраханской и Терской земель и Сибири, причем они не могли казнить дворян, мурз и князьков.
Воеводы подчинили губных старост. Впрочем, некоторые губные старосты сохранили независимость и прямо подчинялись московским приказам. Губная система была неустойчивой, но живучей — губных старост то отменяли, то восстанавливали. Так указом 1679 г. Фёдор Алексеевич постановил губным старостам не быть, а губные дела в городах ведать воеводам. В 1684 г. губных старост восстановили и воеводам запретили вершить суд по делам уголовным.
Земские старосты также попали в подчинение воеводам. Воеводы лишили их судебной власти, оставив обязанность собирать налоги и вести местные хозяйственные дела. При Петре I земские избы вновь стали органами самоуправления в городах и у черносошных крестьян. При этом земских старост переименовали в бурмистров, но в ряде уездов они сохранились до провинциальной реформы 1719 г. В конце царствования Петра I земские избы были заменены магистратами и ратушами по шведскому образцу.
Централизация управления. Органами центрального управления в допетровской России были приказы. Приказы различались по полномочиям. Одни ведали вверенными им делами на всей территории Московского государства, другие занимались управлением областей, третьи управляли дворцовым хозяйством, четвертые имели узкую специализацию, например приказы Аптекарский и Книгопечатный. К приказам общего назначения относились Посольский, Разрядный, Ямской и Поместный, а также приказы, ведающие финансами и торговлей — Большого прихода, Большой казны, Новая четверть (ведал доходами питейных домов), Купецких дел. К приказам, управляющим областями, относились Владимирский, Галицкий, Устюжский, Новгородский, Казанский, Сибирский; к числу воинских приказов — Стрелецкий, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Иноземский. Всего приказов было более 40. Каждый приказ ведал по своей части и судебным делом. Но были два судных приказа по общим гражданским делам и два приказа по уголовным делам — Разбойный и Земский.
Во главе приказов стояли служилые люди высших чинов — бояре, думные дворяне и дьяки, дворяне московские; иногда в начальники попадали люди незнатные, зато опытные и дельные. К начальникам приказов назначали товарищей из служилых людей и дьяков с подьячими. Дьяки ведали канцелярией и участвовали в обсуждении дел и в суде. Подьячий были простыми писцами. Деятельность приказов сопровождалась увеличением числа подьячих, что приводило к росту расходов на управление. « Подьяческое умножение» стало головной болью правительства. Попытки урезывать жалованье подьячим приводили к росту их мздоимства. Не помогало и установление «указного числа» для приказов и «разборы» подьячих. Число московских подьячих особенно быстро росло в последнюю четверть XVII в. Если в начале 1670-х гг. дьяков было 75, а подьячих — 1447, то в 1698 г. на службе состояло 86 дьяков и 2648 подьячих[161]. Как писал монах Авраамий в челобитной от 1697 г., «а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут».
Жалобы на множество подьячих писали люди, помнившие о прежнем малолюдстве приказов, но на самом деле число приказных людей в Московском государстве было очень невелико. На 1698 г. Всего числилось около 4,7 тыс. дьяков и подьячих. Вместе с воеводами, их товарищами и помощниками общее число чиновников не превышало пяти тысяч[162]. Население России в конце XVII в. составляло 10—12 млн. человек[163]. Это значит, что один чиновник приходился на 2—2,4 тыс. человек. Для сравнения во Франции в 1665 г. насчитывалось 46 тыс. чиновников при населении в 18 млн., т.е. один чиновник приходился на 390 человек[164]. Получается, что один приказный делал работу шести французских чиновников, да ещё на гораздо большей территории, ведь Франция по площади в восемь раз уступала России без Сибири (0,5 и 4 млн. кв. км.) и в 30 раз по всему Московскому государству (15 млн. кв. км.). Управление огромной страной столь малыми силами решалось своего рода «вахтовым методом», посылкой воевод и дьяков сроком на два-три года. По приезде они получали помощь от местного самоуправления — губных и земских старост.
Историки отзываются о московских приказах как о случайном нагромождении крупных и мелких учреждений, контор и временных комиссий. Правительство понимало неудобство такой бессистемной структуры и пыталось «стянуть слишком раздробленное центральное управление». Для этого подчиняли несколько приказов одному начальнику или сливали мелкие приказы в более крупные. «Путем этого сосредоточения, — пишет Ключевский, — из множества мелких учреждений складывалось несколько крупных ведомств, которые служили предшественниками коллегий Петра Великого».
Централизация проявлялась и в укрупнении административного деления Московского государства. Для удобства управления вся страна делилась на земли, земли делились на уезды, а уезды — на волости. Но подчинения землям уездов проведено в жизнь не было. Во время войн с Польшей и Швецией пограничные уезды объединили в крупные военные округа, известные как разряды. В разрядах уездные воеводы подчинялись окружному воеводе. В царствование Михаила упоминаются разряды Рязанский и Украинный или Тульский. При Алексее Михайловиче появилось ещё восемь разрядов. Фёдор Алексеевич объединил и внутренние уезды, образовав разряды Московский и Владимирский. Разряды послужили прообразом губерний, введенных Петром I в 1708 г.
4.6. РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Поиски первой половины царствования. Большую часть царствования Пётр искал формы государственного управления, причём без особого плана и не слишком успешно. Ещё в 1699 г. возникает «Ближняя канцелярия» (позже — «Конзилия министров») из близких царю людей, действовавшая вместо Боярской думы. Указа о роспуске Думы не было: просто её перестали созывать. В том же 1699 г. отменили воевод (кроме Сибири); вместо них ввели Московскую Бурмистерскую палату или Ратушу. Земские избы городов во главе с выборными бурмистрами были подчинены Ратуше. Задачей Ратуши был сбор налогов в городах и суд над посадскими людьми. Губернская реформа (1708) сделала Ратушу излишней.
В 1708 г. наступает период децентрализации, вызванный желанием иметь на местах сильную власть в случае вторжения шведов. Пётр создает восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым позже добавляет ещё три. Во главе губерний стояли губернаторы, в ведении которых находились военные и административные дела. В 1712 г. губернии разделили на «доли» (по 5536 дворов) во главе с ландратами, избиравшимися из дворян. С 1716 г. в ландраты назначали безпоместных отставных офицеров. Губернская реформа внесла много беспорядка. «Эта реформа, — пишет Ключевский, — опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии».
Сенат и коллегии. Пётр скоро осознал, что, разбросав приказы но губерниям, он остался без центрального аппарата, способного руководить страной в его отсутствие. Требовалось учреждение, обладающее функциями правительства в период отлучек царя. В 1711 г. Пётр создает «Правительствующий Сенат». В указе о Сенате сказано: «всяк да будет послушен Сенату... как нам самому». Сенат был обязан заботиться о правосудии, доходах казны, бороться с лихоимством чиновников и др. В помощь Сенату был введен институт фискалов, доносивших о взяточничестве и казнокрадстве. За работой Сената с 1715 г. надзирал сенатский генерал-ревизор, а с 1722 г. — генерал-прокурор и обер-прокурор, подчинявшиеся только царю.
В последние 10 лет царствования в управленческих реформах Петра появилась система. Царь духовно повзрослел, набрался опыта и знаний. Ему всё больше нравились идеи европейского абсолютизма о «регулярном полицейском государстве», представлявшемся Петру в виде корабля, где царь — капитан, а подданные — от офицеров до юнги, каждый на своем месте и действуют согласно Морскому уставу. Не без влияния немецких философов Готфрида Лейбница и Христиана Вольфа[165], Пётр отказался от экспериментов и решил использовать опыт других стран, чтобы превратить Россию в государство «всеобщего блага». Для достижения блага следовало регламентировать все стороны жизни подданных, для чего требовалась новая администрация. В качестве образца Пётр выбрал административную систему Швеции.