В екатерининскую эпоху в 1764 году в известном «Наставлении» губернаторы и вовсе были названы «хозяевами» своих территорий. Причем хозяйские права не остались на бумаге: все учреждения губернии поступали в полное распоряжение их наместников с правом увольнения чиновников, а подчинялись наместники только лишь императрице и Сенату. Лишь двух генерал-губернаторов императрица выделила особо, издав для них отдельные «Наставления московскому и санкт-петербургскому генерал-губернаторам». В это время (1763–1772) Москвой управлял Петр Семенович Салтыков, сын того Салтыкова, о котором мы упоминали выше. Согласно высочайшим указаниям губернатор должен был раз в три года объезжать свои владения.
Однако переломным этапом в развитии городского самоуправления стала губернская реформа 1775 года, проведенная Екатериной II и надолго установившая новую структуру власти в губерниях. Итогом реформы, закрепленной в «Учреждениях для управления губерний Всероссийския империя», стало определение губернии как основной административно-территориальной единицы с населением в 300–400 тысяч человек[7]. Во главе губернии стоял губернатор, опиравшийся на свою канцелярию — губернское правление, контролировавшее деятельность губернских учреждений. Решением финансовых вопросов занимался вице-губернатор, судебных — прокурор. Несколько губерний объединялись в генерал-губернаторство. Самих же генерал-губернаторов переименовали в наместников. Московский и санкт-петербургский генерал-губернаторы стали именоваться главнокомандующими (указ от 13 июня 1781 года «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов»).
Суть этой реформы состояла в том, чтобы превратить генерал-губернатора в главный надзорный орган на местах, несколько подняв его статус как непосредственного руководителя губернией (эти функции оставили губернаторам), но с такими полномочиями, чтобы генерал-губернатор, если нужно, мог и поправить губернатора, принять решение за него. Губернатор выполнял административно-полицейскую функцию, а генерал-губернатор — еще финансовую и судебную. Как говорится, губернатор был и Бог, и царь…
В Москве генерал-губернатором или главнокомандующим с 1782 по 1784 год был граф Захар Григорьевич Чернышев. И хотя управлял он недолго, но в наследство будущим начальникам Москвы он оставил один из главных символов власти — свой дом на Тверской улице, где и по сей день размещается мэрия столицы.
На первый взгляд новая система власти отличалась стройностью и простотой (чувствовалась женская рука государыни императрицы). Здесь было предусмотрено всё: кто и за что должен отвечать, а главное — перед кем. Благодаря губернской реформе Екатерины II в Москве, образно говоря, было посажено крепкое и разветвленное дерево власти с сильными и длинными ветвями, держащими на себе административные, полицейские, судебные, хозяйственные и финансовые органы. Корни этого дерева питались российским законодательством, а на вершине находился генерал-губернатор.
Основы созданной губернской реформой управленческой системы сохранялись до 1918 года. Правда, отдельные изменения в эту систему вносились и при следующих монархах. Например, при Павле I, ревизовавшем законодательное наследство своей матери. Он вновь передал часть функций генерал-губернаторов губернаторам, издав в 1796 году указ «О новом разделении государства на губернии». Институт же генерал-губернаторства при нем и вовсе перестал существовать. Самих же генерал-губернаторов стали называть военными губернаторами. Но на практике все осложнялось местными и личностными особенностями царских сановников.
При Александре I в 1802 году наместников губерний подчинили Министерству внутренних дел, восстановив при этом и должности генерал-губернаторов. Именно по представлению министра император их и назначал. Интересные свидетельства об отношениях Министерства внутренних дел и губернаторов находим мы в отчете Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии за 1832 год: «При всем разумении, при всем усердии гражданского губернатора он необходимо встречает затруднения в сохранении должного в губернии устройства и порядка. Должно к сему присовокупить, что и из числа губернаторов есть многие, которые худо разумеют свое дело и руководствуются людьми неблагонадежными… Министерство внутренних дел встречает затруднения находить достойных губернаторов; звание сие в общем мнении потеряло свою значительность, и люди образованные и с достатком отклоняются от сей должности, зная, с какою она сопряжена трудностью и строгою ответственностью и сколь ничтожны средства, коими губернатор должен действовать»[8].
В 1853 году Николай I утвердил «Общую инструкцию генерал-губернаторам». В этой инструкции в очередной раз был определен круг обязанностей главного начальника губернии: он отвечал не только за государственную безопасность и исполнение российских законов, но и за безопасность продовольственную и даже санитарную. Он имел право надзирать и контролировать деятельность подведомственных учреждений и судов. Генерал-губернатор был наделен полномочиями принимать чрезвычайные меры в целях пресечения беспорядков и волнений.
Эта инструкция призвана была также обозначить систему разделения власти между генерал-губернатором и губернатором на местах. Губернатор, заведуя всеми текущими административными делами в своей местности, должен был исполнять все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. Но являясь вторым лицом в местной администрации после генерал-губернатора, губернатор тем не менее не был его заместителем. В инструкции оговаривалось, что в отсутствие генерал-губернатора губернатор управляет по правилам своей должности на том же основании, как в губерниях, где нет генерал-губернаторов[9].
Но, несмотря на инструкцию, окончательной ясности в разделении ответственности между генерал-губернатором и губернатором не было. Почти по каждому вопросу их компетенция могла пересекаться. Часто генерал-губернатор занимался не только стратегическими задачами развития губернии, но и не свойственными ему мелкими задачами, которые мог бы решить и губернатор.
Недаром, по данным на 1874 год, штат канцелярии генерал-губернатора Московской губернии князя Владимира Андреевича Долгорукова был почти в три раза больше численности канцелярии губернатора. Штат канцелярии московского генерал-губернатора, включающий в себя: адъютантов генерал-губернатора, чиновников по особым поручениям, управляющего канцелярией, начальников отделов, столоначальников, их помощников, казначея, контролера, журналиста (с помощником и переводчиком), архивариуса, канцелярских чиновников и канцелярских служителей, инспекторов по надзору за типографией, литографией и книжной торговлей, а также чиновников, состоящих при МВД и находящихся в распоряжении московского генерал-губернатора, — насчитывал 112 человек. А в управлении московского губернатора служило всего 34 человека, в обязанности которых входило решение текущих вопросов[10].
Естественно, возникал вопрос — а не упразднить ли вовсе пост губернатора? Для чего нужно кормить столько чиновников, выполняющих сходные функции? Именно Москва и являла собой наиболее яркий пример подобного дублирования. В январе 1874 года в своем дневнике бывший министр внутренних дел П. А. Валуев отметил: «Тимашев (заместитель Валуева. — А. В.) передал мне в Государственном совете записку об упразднении в Москве должности гражданского губернатора. Я старался ему доказать, что таких мер нельзя принимать потому только, что Дурново (губернатор Москвы. — А. В.) не ладит с кн. Долгоруковым и что Дурново вообще оказался несостоятельным»[11].
Запись Валуева демонстрирует, насколько субъективными были причины тех или иных кадровых и правовых решений в области управления страной и губерниями вне зависимости от их уровней. Эта субъективность и лихорадила систему самоуправления в России и Москве, так как правила игры неоднократно менялись.
Какие бы законы и положения ни принимались в области местного самоуправления, последнее слово всегда было за генерал-губернатором, личным представителем государя. Вот почему вне зависимости от того, кто был на этой должности, его всегда называли хозяином Москвы. Несмотря на совершенствование законодательства возможности Московской городской думы в управлении городом следует признать недостаточно большими. Правда, к компетенции думы отнесли вопросы благоустройства и прочие хозяйственные дела.
Ни одно решение Московской городской думы не могло быть реализовано без одобрения генерал-губернатора. Думцы вынуждены были не только обращаться к нему за разрешением по любому малосущественному вопросу, но и еще отчитываться об исполнении дел и своих расходах.
Каким образом хозяин Москвы осуществлял свою власть? Как правило, в его канцелярию поступал рапорт обер-полицмейстера или иного чиновника или докладная с изложением просьбы. В ответ генерал-губернатор направлял городскому голове предложение вынести этот вопрос на обсуждение городской думы. Иногда одновременно с думой в курс дела вводился и губернатор. Бесполезно было пытаться решить вопрос, минуя генерал-губернатора, напрямую с думой. Ведь в итоге решал все один человек[12].
Обострение политической ситуации в Российской империи и нарастание революционных настроений вынудили Александра II наделить генерал-губернаторов еще более широкими полномочиями. Согласно положению «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 1881 года, генерал-губернаторы получили право подавлять на своей территории малейшие проявления неповиновения властям: закрывать собрания, запрещать нахождение в губернии неблагонадежных лиц, которых с каждым годом появлялось все больше и больше. Приговоры военных судов такж