К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ), институт прокуратуры РФ.
Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, – это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.
Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, – это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).
Рис. 1.2. Структура системы государственного управления
Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и др.
Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится система государственного управления. Без нормативно-правовой базы госуправление функционировать не может. Нормативно-правовой компонент госуправления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.
Центральное место в деятельности государства, его органов занимает выполнение задач и функций по обеспечению правопорядка и законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и правонарушениями. Об этих задачах, функциях государственного управления говорится, прежде всего, в конституционном, административном праве и других областях права.
Коммуникативная подсистема – важнейшая и сложнейшая, относительно самостоятельная система, которая представляет собой совокупность информационных потоков, связей и взаимоотношений в системе государственного управления. Оптимальное коммуникативное взаимодействие и информационное обеспечение – необходимые факторы эффективного госуправления. Исследованием управленческих отношений занимаются многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, теория организации, информационное обеспечение управления и др.
Функционально-структурная подсистема – совокупность управленческих функций, различающихся по предмету, содержанию, способу, объему воздействия, их размещению по вертикали и горизонтали управления. Каждый госорган выполняет определенную часть задач (целей) государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления. Таким образом, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.
Функционально-структурный анализ позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения и насколько эффективно реализуют эти функции и т. д.
Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления как функционально-структурной.
Профессионально-кадровая подсистема – это система кадрового обеспечения государственной службы (ведения государственных дел в органах всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной) профессионально подготовленными государственными служащими. Государственная служба как публично-правовой институт, непосредственная деятельность аппарата госуправления, нормативно закрепленные обязанности должностных лиц (госслужащих) – все это составляет содержание данной подсистемы.
Профессионально-культурная подсистема – это система профессионально-управленческой культуры:
♦ на общенациональном уровне государственной службы;
♦ на уровне госучреждения с его стилем работы;
♦ на уровне личности госслужащего, культура которого определяется совокупностью профессиональных качеств, т. е. профессионализма и образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм.
Культура управления как важная составляющая системы госуправления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это – субъективный фактор управления, от которого зависит способность госслужащих адекватно реагировать на происходящие изменения в социально-экономической и культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении.
1. Охарактеризуйте базовые и ключевые понятия системы государственного управления.
2. Что такое «управляющее воздействие» и какие трактовки этого понятия встречаются в научной литературе?
3. Каково соотношение и содержание понятий «государственное управление», «государственно-административное управление», «муниципальное управление», «менеджмент»?
4. «Государственное управление» и «государственный менеджмент» – это синонимы?
5. Какое из двух понятий – «государственная власть» и «государственное управление» – является более широким по значению и почему?
6. Проанализируйте и объясните цитату Сократа: «Ни один человек не занимается ремеслом, которому он не учился хотя бы немного; однако каждый считает себя достаточно квалифицированным для занятия самым трудным из всех ремесел – управлением государством».
7. Аргументируйте положение, что публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.
8. Что такое «система» как понятие?
9. Каковы общие сущностные характеристики системы?
10. Что вы вкладываете в понятие «система государственного управления»?
11. Охарактеризуйте видовые признаки социальной системы.
12. В чем специфика системы государственного управления в ряду социальных систем?
13. Что такое субъект и объект государственного управления?
14. Что такое структура системы государственного управления?
15. Какие подсистемы входят в структуру государственного управления? Охарактеризуйте подсистемы в порядке приоритетности.
1. Государственное управление как наука и искусство.
2. Связь теории государственного управления с другими общественными науками.
3. Современные направления и подходы к изучению государственного управления.
4. Классификация методов управления государством.
5. Методы исследования в теории государственного управления – общенаучные методы исследования.
6. Система как общеродовое понятие. Общие сущностные характеристики системы.
7. Специфика системы государственного управления. Субъектно-объектные отношения в государственном управлении.
8. Структура системы государственного управления и ее подсистемы: институциональная, нормативно-правовая, функционально-структурная, коммуникативная, профессионально-кадровая и профессионально-культурная.
9. Государство как субъект управления общественными процессами.
10. Государственное управление как система.
11. Устойчивость и динамизм системы государственного управления.
12. Анализ подсистем в структуре системы государственного управления.
Глава 2. Государственное управление как наука
2.1. Ведущие школы и направления в теории государственного управления
В современной науке точкой отсчета в истории теории государственного управления как самостоятельного научного направления принято считать работы В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера, с появлением которых связывают первый этап развития теории государственного управления. Хронологические рамки первого этапа развития данной дисциплины условно можно ограничить 1880–1920 гг. Помимо публикаций основополагающих работ на этот период приходится и возникновение первых крупных исследовательских центров. Так, в 1916 г. американский бизнесмен Роберт Брукингс основал в Вашингтоне первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Основная цель данной научно-исследовательской организации заключалась в выработке системного аналитического подхода к государственной деятельности. В Европе подобные исследовательские организации, институты и центры стали появляться приблизительно в 1920–1930-е гг.
Этот период был очень важным и для становления теории государственного управления как учебной дисциплины, поскольку примерно с 1900 г. изучение государственного администрирования стало обязательной составляющей учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.
Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает период с 1920 по 1950 г. Самых заметных успехов в эти десятилетия добились американские исследователи, и это не было случайностью. Дело в том, что в США у высших учебных заведений имелось гораздо больше свободы, чем у европейских университетов, что, в частности, позволяло американским университетам самостоятельно составлять учебные программы, а также выбирать преподавателей. Подобная свобода экспериментировать, в том числе вводя принципиально новые курсы, была условием широкого распространения курсов теории административно-государственного управления. Это в большой степени способствовало развитию и распространению новой науки. В Европе, а особенно во Франции и Великобритании, система обучения того времени была гораздо более инертной и жесткой, страдала от централизации и унификации, которые предполагали жесткое следование образовательным стандартам и препятствовали введению новых, пусть даже крайне перспективных дисциплин.
Другим благоприятным фактором, сыгравшим огромную роль в интенсивном развитии теории государственного управления на американской почве, стала распространенная в США идея о необходимости сближения теории административно-государствен