Способность обеспечивать экономическое развитие – это ключевой показатель эффективности политического режима. Нет хорошей экономической политики, которая годилась бы на все времена. Экономика – как маятник. Сегодня важно сдержать инфляцию, завтра – стимулировать экономический рост; сегодня обостряется проблема общественного неравенства, а завтра понадобится пресечь социальное иждивенчество. Экономическую политику проводит государство. Отсюда следует, что государственное устройство, а в более конкретных терминах – политический режим, нуждается в такой организации, которая позволила бы менять курс и проводить экономические реформы своевременно, быстро и с максимальной отдачей. Электоральный авторитаризм справляется с этим хуже других режимов. Поговорим о том почему.
Но начнем с других политических режимов. Это нужно хотя бы потому, что они позволяют представить логику резких изменений экономического курса гораздо более отчетливо, чем электоральный авторитаризм с его имитационной, вполне сознательно смазанной структурой стимулов. Будем двигаться по пути от простого к сложному. И конечно, нет ничего проще, чем изменение экономического курса в условиях демократии. Политические партии и кандидаты выходят на выборы со своими идеями по поводу экономической политики. Если избиратели считают, что действующее руководство страны не справляется с обеспечением общественного благосостояния – а это по справедливости считается главной задачей любого правительства, – то они голосуют за оппозицию. Она приходит к власти и меняет экономический курс.
Разумеется, эта картинка слишком проста для того, чтобы быть вполне правдивой. Есть нюансы. Во-первых, экономическая политика в условиях демократии должна учитывать интересы доминирующих в народнохозяйственном комплексе групп. Эти интересы далеко не всегда совпадают. Но определенная общность, как правило, наблюдается. Она служит базой для компромиссов, которые предотвращают изменения экономического курса, угрожающие интересам правящего класса в целом. Поэтому, например, остается несбыточной мечта коммунистов о том, что можно прийти к власти демократически путем и радикально изменить структуру собственности. Многие пытались. Однако не только «мирная социалистическая революция», но и гораздо более умеренные стратегии реформ терпели провал из-за консолидированного сопротивления правящих классов.
Во-вторых, экономическая политика в условиях демократии должна учитывать предпочтения избирателей. Если ты выступаешь за свободно-рыночные реформы, а избиратели в огромной массе хотят социальной справедливости, то ты проиграешь выборы. Их выиграет тот, кто пойдет навстречу предпочтениям масс. Можно, конечно, скрыть свои реальные намерения и сказать избирателям то, что они хотят услышать, а потом сделать совсем по-другому. Но в среднесрочной перспективе за это придется заплатить, отказавшись от политической карьеры, потому что люди увидят обман и накажут за него на следующих выборах. В этом убедились на опыте многие инициаторы радикальных реформ в 1980-х и 1990-х, особенно в Латинской Америке.
Таким образом, демократия создает две структуры стимулов и контрстимулов к преобразованиям, которые в реальности уравновешивают друг друга. Консерватизм правящего класса сдерживает реформы, но в ходе конкуренции между отдельными его группами побеждает та, которая находит путь к умам избирателей и не обманывает их ожиданий. В итоге проводится экономическая политика, которая, будучи прагматичной, в то же время не закрывает пути к серьезным преобразованиям. Социал-демократы не уничтожили капитализм, но привнесли в него базовую практику социального государства. Неолибералы не смогли уничтожить социальное государство, но дали экономике новый стимул, когда активизировали рыночные силы.
Жесткий – то есть лишенный электоральной составляющей – авторитаризм решает проблему экономических преобразований иначе. Диктатуры не всегда консервативны. Даже если они устанавливаются под сугубо консервативными лозунгами, они способны стать проводниками далеко идущих структурных преобразований. Вспомним Пиночета и некоторых других латиноамериканских диктаторов. И, конечно, нет нужды подробно говорить о роли авторитаризма в проведении экономических преобразований радикального левого толка.
Это и понятно. Теоретически жесткий авторитаризм идеально подходит для реформирования экономики. Его установление обычно связано с победой одной из фракций правящего класса над всеми другими. Отпадает нужда в сдерживающих реформаторский пыл компромиссах. Целые слои правящего класса можно просто отправить на свалку истории. И, разумеется, не нужно думать о предпочтениях избирателей, потому что их нет. Есть подданные. Им можно промыть мозги пропагандой. Можно отвлечь их внимание внешнеполитическими авантюрами. Средств достаточно.
Проблема с жестким авторитаризмом состоит в том, что когда основные интересы доминирующей группы удовлетворены, то стимулы к дальнейшим экономическим преобразованиям исчезают начисто. Идеальный мир уже здесь. Поэтому на смену преобразованиям, какими бы радикальными они ни были, в условиях жесткого авторитаризма всегда приходит застой, обусловленный консервацией устаревших экономических структур. Мы в России хорошо это знаем по историческому опыту.
Электоральные авторитарные режимы отличаются и от демократий, и от жестких авторитарных режимов по нескольким основным параметрам, и каждое из этих различий важно для нашего понимания того, почему эти режимы препятствуют экономическим преобразованиям. Как правило, они базируются на лишенных монолитности правящих группах. Это значит, что любая стратегия реформ должна быть согласована со всеми заинтересованными игроками. Но такое согласование, как правило, невозможно.
В условиях демократии предпочтения избирателей служат ориентиром, который позволяет правящему классу пересмотреть условия консенсуса, временно отстранив наиболее консервативные группы от процесса принятия решений. Это открывает путь к реформам. Однако в условиях политической монополии механизма для отстранения консерваторов нет. Самые влиятельные среди них неуязвимы. А без ротации в наборе игроков, влияющих на экономическую политику, преобразований не будет.
При этом, однако, электоральные авторитарные режимы отличаются от прочих тем, что полностью игнорировать предпочтения избирателей они не могут. А поскольку отреагировать на недовольство избирателей резкими изменениями экономического курса им не по зубам, то единственный путь умилостивить избирателя – это мелкие подачки наиболее важным в электоральном плане группам. Почти повсеместно одна из таких групп – пенсионеры. Есть и другие: государственные служащие, работники образования, низкооплачиваемые рабочие. Конечно же, прекрасно, что уязвимым слоям не отказывают в социальной защите. Но нужно видеть и то, что уже в среднесрочной перспективе реформирование экономики могло бы даже этим слоям дать больше. Не было правительства, которое проводило бы политику мелких подачек более последовательно, чем режим Хосни Мубарака в Египте. Однако избежать экономического застоя и вызванного им недовольства граждан не удалось. Мубарак был свергнут в результате массовых выступлений. Большой благодарности к этому режиму египтяне не испытывают.
Таким образом, электоральный авторитаризм блокирует экономические преобразования на двух уровнях. Это происходит на уровне правящего класса, потому что в закрытой от избирателей конкуренции верх всегда одерживают консервативные фракции, у которых есть все стимулы к защите системы, гарантирующей их привилегии. И это происходит на уровне взаимодействия между правящим классом и массами, потому что у политики мелких подачек есть популярный синоним: «стабильность», ключевое для режимов данного типа слово. Застой, который для жестких авторитарных режимов часто является лишь заключительной фазой, для электоральных авторитарных режимов – естественное и неустранимое состояние. Они структурно противопоказаны реформам.
К сохранению авторитаризма, как неадекватной современному миру формы правления, надо прилагать особые усилия. Однако существуют экономические обстоятельства, которые могут сделать эти усилия более успешными. Парадоксально, но сохранению авторитаризма помогают два абсолютно разных состояния экономики: с одной стороны, бурный рост, а с другой – стремительный спад. В условиях бурного экономического роста причинно-следственная связь предельно проста: правящий класс лишен стимулов к институциональным и политическим переменам, потому что любую проблему можно залить деньгами. Эту мысль иллюстрируют не только архаичные абсолютистские режимы в странах Аравийского полуострова, буквально реанимированные в 1970-х годах потоком нефтедолларов, но и разного рода «экономические чудеса» минувших десятилетий, вроде Сингапура, Южной Кореи и Бразилии.
Однако цены на нефть временами падают, а «экономические чудеса» потому и чудеса, что случаются редко и не затягиваются. Отсюда – довольно распространенная иллюзия о том, что экономические сложности прямым путем ведут к переменам, в российском контексте сводящаяся к популярному в прошлом тезису «цены на нефть упадут, и тогда…». Цены на нефть упали. Но ничего не произошло.
На самом деле, экономический кризис способствует демократизации не больше, чем стремительный рост. В современном мире кризис неизбежно ведет к росту роли государственного регулятора. А это значит, что даже те фракции правящего класса, материальные ресурсы которых могли бы сделать их (по крайней мере, потенциально) агентами перемен, вынуждены теснее встраиваться в систему распределения ресурсов, которую контролирует авторитарное руководство. Иначе они обречены на исчезновение как субъекты экономики. Источники материальной поддержки оппозиции со стороны бизнеса иссякают. Круг оппозиционных политиков сужается, в предельном случае сводясь к небольшим маргинальным группам.
Разумеется, экономический кризис ухудшает материальное положение социальных слоев, не принадлежащих к правящему классу. Дистанция между ним и основной массой населения растет. Одна из распространенных когда-то в России иллюзий состояла в том, что отношения между правящим классом и народом в условиях авторитаризма регулируются неким «социальным контрактом», по условиям которого народ отказывается от политических прав в обмен на рост благосостояния. Если «контракт» нарушается, то политическая система естественным образом приходит в движение. К сожалению, приверженцы этой привлекательной теории не принимали во внимание то, что настоящее контрактное право предполагает четкое определение терминов и жесткие обязательства сторон. Под такими контрактами авторитарные правители обычно не подписываются.