В действительности роль обнищания масс как ключевого социального препятствия к демократизации служит лишь проявлением более общей тенденции, которая состоит в том, что чем выше социальное неравенство, тем меньше шансы на то, что переход к демократии состоится и будет успешным. Во-первых, социальное неравенство увеличивает зависимость довольно массовых слоев населения от систем государственного обеспечения. У иждивенцев много свободного времени, но тратить его на политическую борьбу они не склонны. Они благодарны властям за свои единовременно выплаченные гроши. Такой у них «контракт». Во-вторых, у тех, на кого не пролился этот золотой дождь, нет ни возможности, ни желания заниматься политикой, потому что они озабочены более важной проблемой – выживанием. В-третьих, высокое социальное неравенство идентично отсутствию среднего класса, который служит основным кадровым источником для любой жизнеспособной оппозиции.
При этом авторитарным правителям все же приходится прибегать к дополнительным политическим средствам для того, чтобы блокировать неизбежное недовольство населения. Одно из этих средств – публичная борьба с коррупцией. Конечно, бороться с коррупцией нужно просто для повышения эффективности государственного аппарата. Однако в условиях авторитаризма антикоррупционные кампании неизбежно приобретают второе измерение, поскольку апеллируют к сантиментам масс, показывая, что власть – на стороне народа. Кроме того, официальная борьба с коррупцией всегда носит точечный характер, так что ее жертвами становятся группы правящего класса, по тем или иным причинам выбивающиеся из иерархической структуры режима. Это открывает для властей дополнительные возможности контроля.
К огорчению автократов, в большинстве случаев они не могут монополизировать борьбу с коррупцией. Поэтому использование этого инструмента приходится дозировать. Другой политический инструмент – мобилизацию патриотической поддержки – можно использовать без существенных рисков для внутреннего положения в стране. Но он более затратный, поскольку наилучший способ обеспечить такую мобилизацию – это предпринимать активные действия на внешнеполитической арене, что требует серьезных военных расходов и чревато тяжкими экономическими последствиями. Я имею в виду не только санкции, но – и это, полагаю, более важно – общее ухудшение бизнес-климата и инвестиционной привлекательности страны. В результате кризис становится глубже и затягивается, социальное неравенство растет, и все это подталкивает к новым авантюрам ради того, что руководство страны полагает внутриполитической стабильностью.
Разумеется, в коллективных интересах правящего класса было бы преодолеть экономический кризис, сократить уровень социального неравенства и нормализовать отношения с окружающим миром. Однако социальная жизнь устроена так, что индивидуальные действия, направленные на поддержание существующего порядка, часто расходятся с коллективно предпочтительными стратегиями, обеспечивающими долгосрочное выживание общества.
В России все препятствия к демократизации – экономические, социальные и политические – не просто переплетены между собой, а поддерживают и стимулируют друг друга, образуя своего рода порочный круг, а в более широкой перспективе – тупик, подобный тому, в котором страна оказалась сто лет назад. Исторический опыт показывает, что выход из такого тупика вполне может стать катастрофическим. Это не только не снимает демократизацию с национальной повестки дня, но и довольно ясно характеризует ее как альтернативу еще одному краху, который страна, может быть, и не переживет. Однако выход на этот альтернативный путь не будет легким.
2.3 Динамика российского режима
Прежде чем перейти к анализу, основанному на предложенной выше классификации, необходимо обсудить состояние политического режима в России до того, как он пережил авторитарную трансформацию. Поэтому на время отойду от формального подхода в пользу дескриптивного обзора политического развития, пережитого страной со второй половины 1980-х годов.
2.3.1 От краха коммунистического режима к дефективной демократии
С 1917 по 1991 год в СССР существовал партийный режим, в котором почти полностью отсутствовала электоральная составляющая. В течение всего этого длительного периода режим пережил как период практически неограниченной персоналистской диктатуры в 1930-х – начале 1950-х годов, время от времени скатываясь к высокому уровню персонализма и позднее, так и периоды относительно высокой, специфической для режима институционализации. В нескольких случаях, наиболее показательным среди которых было смещение Никиты Хрущева в 1964 году, партийные институты сыграли ключевую роль в процессах передачи власти, хотя следует отметить и то, что во всех таких случаях важную роль играли позиции руководства вооруженных сил и органов госбезопасности. Поэтому демонтаж партийного режима был основным моментом преобразований, предпринятых под руководством Михаила Горбачева во второй половине 1980-х годов.
Этот процесс политических преобразований, вошедший в историю как перестройка, увенчался второй в истории России – после февральско-мартовской революции 1917 года – попыткой перехода к демократии. При анализе этого процесса обычно обращают первоочередное внимание на то, что его итогом стал распад СССР, который многие в современной России считают геополитической катастрофой, хотя за нынешними рубежами страны широко распространены совсем другие мнения. Разумеется, важным фактором распада СССР стало причудливое устройство советского «федерализма», который оказался совершенно дисфункциональным при первой же попытке наполнить его хоть каким-то реальным содержанием.
Однако в ходе перестройки важную роль сыграли и другие политические институты, либо унаследованные у СССР, либо созданные в условиях политической трансформации и послужившие ее проводниками. Многие из этих институтов были затем унаследованы Россией и подверглись окончательному демонтажу лишь в 1993 году. Из этого – в целом негативного – опыта институционального строительства можно извлечь некоторые уроки на будущее.
Разумеется, любой исторический опыт поддается учету лишь на основе правильного понимания целей основных игроков и стратегий, которые были обусловлены этими целями. С этой точки зрения особенно важно то, что по своему исходному замыслу перестройка отнюдь не должна была привести к демократизации. Первоначальные цели преобразований, намеченные Михаилом Горбачевым после его прихода к власти и закрепленные в решениях XXVII съезда КПСС весной 1986 года, были связаны с признанием неэффективности сложившейся на тот момент системы управления экономикой, в результате чего СССР столкнулся с проблемами при реализации своих внешнеполитических целей. Эти проблемы должны были устранить, с одной стороны, «ускорение» экономического развития, а с другой стороны, создание более эффективного управленческого аппарата. Именно этот второй момент – улучшение административно-управленческой практики – и получил тогда название «перестройка».
Таким образом, первоначальные цели преобразований были направлены не на демонтаж партийного режима, а на его укрепление и совершенствование. Собственно говоря, именно на это и получил свой мандат Горбачев, когда престарелое большинство членов Политбюро согласилось передать ему высшую власть. К 1985 году СССР был стабильной, полностью консолидированной автократией, в которой сколько-нибудь заметная оппозиция отсутствовала, а институты «советского народовластия» носили совершенно фиктивный характер. Институциональным костяком режима была КПСС, во главе которой стоял Горбачев.
Тот факт, что перестройка была инициирована сверху, без сколько-нибудь серьезного давления со стороны общественных сил, но в конечном счете привела к распаду режима и его замене на более демократический, позволяет охарактеризовать распад партийного режима в СССР как случай авторитарной демократизации. Термин может показаться оксюмороном, но соответствующий феномен встречается не так уж редко. В исторической ретроспективе под такую характеристику подпадает ранняя фаза испанской демократизации 1970-х годов, одной из наиболее успешных в новейшей истории. Авторитарные демократизации происходят тогда, когда влиятельные правящие группы приходят к выводу о несоответствии существующих управленческих механизмов их фундаментальным целям. Разумеется, ключевую роль при этом играет позиция лидера режима.
Один из парадоксов авторитарной демократизации состоит в том, что она может быть успешной лишь в условиях, когда реформаторское руководство устанавливает полный контроль над институтами режима. В результате автократическая природа режима не только не исчезает, но, напротив, становится даже более явной, чем это было в условиях стабильного функционирования системы. Первые шаги перестройки были связаны с чисткой партийного аппарата в высшем и среднем (региональном) эшелонах, что объективно вело к усилению контроля Горбачева над партией без изменения ее политической роли. Надо констатировать, что именно на этом этапе Горбачев достиг наибольших успехов, создав для себя значительные гарантии против опасности внутрипартийной оппозиции вроде той, которая в 1964 году отстранила от власти Никиту Хрущева.
Однако полных гарантий такого рода партийный режим не обеспечивал. Коллегиальная, олигархическая власть Политбюро сохранялась и продолжала представлять потенциальную угрозу для Горбачева, а ротация кадров на местах осуществлялась в рамках узкого пула, определенного номенклатурными нормами. Поэтому Горбачеву понадобились дополнительные средства укрепления собственной власти. Первоначально это достигалось путем мобилизации общественного мнения в рамках медийной кампании, известной как «гласность», но затем потребовало институционального закрепления в виде создания структур власти, которые служили бы базой поддержки Горбачева вне партии. А поскольку режим исходно был оформлен как «советская власть», то далеко ходить за такими структурами не понадобилось: достаточно было сделать советы народных депутатов, а не только партию, источником власти руководителя-реформатора.
К этому, собственно, и сводится смысл институциональных преобразований, объявленных в 1988 году на 19-й конференции КПСС и приведших к избранию весной 1989 года Съезда народных депутатов, который, в свою очередь, избрал Горбачева сначала председателем Верховного совета, а затем и президентом СССР. Надо отметить, что сами по себе советские органы, созданные в ходе этой реформы, были совершенно недееспособными. Их многочисленный и политически пестрый состав с колоссальным преобладанием лояльных членов КПСС, редкие сессии и отсутствие реальных рычагов влияния на правительство позволяли играть лишь декоративную роль. Их отличие от предшествовавших советских органов было кардинальным, поскольку контролировались они уже не партией, а лично Горбачевым. Но они по-прежнему были элементом авторитарного политического порядка.
И все же созыв Съезда народных депутатов стал ключевым моментом в процессе авторитарной демократизации. Съезд послужил точкой консолидации для нарождавшейся демократической оппозиции, позволив ей оформиться сначала в составе депутатского корпуса, а затем и в качестве политических движений. И, конечно же, траектория Бориса Ельцина в качестве лидера оппозиции была решающим образом определена его членством в Верховном совете. Никакой иной роли, однако, Съезд народных депутатов не сыграл. К осени 1990 года Горбачев, для которого оппозиционное демократическое движение стало опаснее КПСС, начал склоняться к опоре на ее консервативные элементы. В 1991 году эта стратегия привела его к серии политических поражений, увенчавшихся фактической, а затем и формальной потерей власти. Общесоюзные советские органы тихо, не оказав никакого сопротивления, последовали за ним в небытие, поскольку отдельно от Горбачева они ничего не значили.
Избавившись от коммунистического режима, Россия приступила не столько к строительству демократии, сколько к избавлению от прежнего социального строя. Я думаю, что тогдашний глава российского государства Борис Ельцин просто не различал эти два момента, считая демонтаж командной экономики задачей, решение которой устранит все проблемы. Политические реформы интересовали руководителей страны до такой степени мало, что они не позаботились даже о проведении новых парламентских выборов в условиях, когда победа на них демократических сил была бы практически гарантированной. Сменилась лишь власть на местах, поскольку в большинстве регионов во главе исполнительной власти оказались губернаторы, назначенные Ельциным.
На первых порах большинство депутатов избранного в 1991 году парламента, напуганное стремительностью и размахом перемен, почтительно помалкивало. Однако затем, озаботившись не столько даже ужасами переходного периода, сколько процессом раздела государственной собственности, депутаты осмелели и начали заниматься тем, что Ельцин, в общем-то справедливо, расценивал как подрыв стратегии экономических преобразований. Кроме того, они покушались на власть Ельцина, пытаясь ее ограничить, а этого Ельцин потерпеть не мог.
Политический кризис осени 1993 года на десятилетие определил облик России как, если пользоваться принятой в науке номенклатурой политических режимов, «несовершенной» или «дефективной» демократии. Дефективность сказывалась во многом, и прежде всего – в написанной лично для Ельцина Конституции 1993 года, которая, предоставляя своему «гаранту» колоссальную власть, в то же время ограничивала его политическую ответственность, позволив парламенту принимать участие в формировании правительства. При этом законодательные и контрольные полномочия парламента были минимальными. Это позволило Ельцину, с треском проигравшему парламентские выборы в декабре 1993 года, фактически сохранить всю полноту власти, хотя кое-какие уступки думскому большинству делать все-таки приходилось. В целом такая ситуация Ельцина вполне устраивала.
Не устраивала его перспектива проигрыша на президентских выборах 1996 года. Довольно широко известно, что Ельцин не собирался передавать власть Геннадию Зюганову, даже если бы тот победил на выборах. Если бы такой сценарий реализовался, то демократия в России потерпела бы полный крах уже тогда. Этого удалось избежать благодаря усилиям тогдашних советников Ельцина, которые довели-таки своего президента до победы. Но цена этих усилий была высока. Грязная кампания 1996 года позволила сохранить демократию, но сделала ее еще более дефективной, надолго дискредитировав идею выборов в глазах огромной массы граждан.
Сам Ельцин сохранил власть, но судьба назначенных им губернаторов была иной. В 1996–1997 годах к власти во многих регионах пришли бывшие коммунистические функционеры и «крепкие хозяйственники», которые с центром не считались и, раз получив власть, уступать ее не были намерены. В 1998 году, когда экономический кризис отнял надежду Ельцина на политическую возможность «обнуления» его предыдущих президентских сроков (а на такую перспективу, как опять-таки довольно широко известно, Ельцин серьезно рассчитывал), сложилась коалиция Евгения Примакова, Юрия Лужкова и региональных боссов, готовая вступить в борьбу за власть. Однако образовавшейся вокруг Ельцина узкой правящей группе, известной тогда как «семья», удалось предотвратить такой исход, выдвинув на президентский пост Владимира Путина и внеся значительный вклад сначала в победу движения «Медведь» на думских выборах 1999 года, а затем и в избрание Путина на главную государственную должность в 2000 году.
2.3.2 Конституционные аспекты генезиса электорального авторитаризма в России
Сейчас, за давностью лет, уже трудно представить, что когда-то в России совсем не было президента. А между тем это институт совсем недавнего происхождения. Ни в Советском Союзе, ни в союзных республиках президентов не было до 1990 года. Хотя Леонида Брежнева в 1977–1982 годах на Западе часто называли президентом, у него была другая государственная должность – председатель Президиума Верховного Совета СССР, и означало это лишь то, что Брежнев мог председательствовать на заседаниях этого коллективного органа, который и был официальным главой советского государства. Как и во всех странах с коммунистическими режимами, в СССР формально была парламентская система. Разумеется, на практике власть принадлежала Коммунистической партии, и именно в качестве ее главы Брежнев располагал вполне реальными – и, по существу, безграничными – полномочиями. Но по государственной линии его «президентство» почти ничего не значило.
Эта ситуация изменилась в марте 1990 года, когда в СССР был действительно введен пост президента. На этот шаг Михаил Горбачев пошел в собственных интересах, а интересы эти на тот момент лучше всего описывает метафора «усидеть на двух стульях». Созвав в 1989 году Съезд народных депутатов СССР, Горбачев сделал решающий шаг к тому, чтобы устранить опасность утраты власти в результате внутрипартийного переворота, как это произошло с Никитой Хрущевым в 1964 году. Теперь, даже если бы другие партийные боссы сговорились и заменили Горбачева на посту генерального секретаря ЦК КПСС, президентом он все-таки остался бы. И кто знает, как товарищам по партии пришлось бы заплатить за такое предательство?
В том-то и дело, что ясного ответа на этот вопрос ни у кого не было и Горбачева это вполне устраивало. Власть на местах фактически все еще принадлежала партийным органам, и ослабление этого канала контроля имело бы для новоизбранного президента самые плачевные последствия. Горбачев хотел оставаться полновластным генсеком, но так, чтобы уволить его по партийной линии было невозможно. Поэтому и государственные полномочия, которые он вытребовал для себя в качестве президента, были ничтожными. В СССР сохранялась фиктивная парламентская система с партийным стержнем. В 1990–1991 годах этот стержень постепенно рассосался, и власть Горбачева повисла в воздухе. Августовские события 1991 года и последовавший за ними запрет на деятельность КПСС выбили из-под Горбачева оба стула. Он отправился в политическое небытие вместе с государством, которое возглавлял.
Совсем другой была ситуация у Бориса Ельцина на старте его пути во главе России. Установить контроль над КПСС он не мог, да и не стремился к этому. Властью Ельцин мог обзавестись только по государственной линии. Поэтому он сначала добился поста председателя Верховного Совета Российской Федерации (тогда еще РСФСР), а затем, в марте 1991 года, стал первым избранным президентом России. Однако кардинального изменения российских политических институтов за этим не последовало. Формально власть по-прежнему принадлежала советам, а полномочия Ельцина были преимущественно церемониальными. В этом отношении разницы между статусами Горбачева и Ельцина почти не было.
Однако причины политической слабости позднесоветских президентов различались. Горбачев не нуждался в широких государственных полномочиях, а Ельцин нуждался, и очень сильно, но получить их не мог. Российские выборы 1990 года не дали ему устойчивого парламентского большинства. И избрание Ельцина главой парламента, и учреждение президентского поста были проведены через парламент ценой колоссальных усилий и сложного политического маневрирования. А о том, чтобы еще и выторговать Ельцину серьезные полномочия, не могло быть и речи. На тот момент ему приходилось довольствоваться символическими достижениями.
Политическая победа Ельцина в августе 1991 года позволила ему сосредоточить в своих руках большую власть. Он вытребовал у испуганного и дезориентированного российского парламента чрезвычайные полномочия для проведения экономических реформ. Более того, с ноября 1991 года по июнь 1992-го Ельцин совмещал президентство с постом главы правительства России. Однако со временем парламент оправился от шока и начал систематическое наступление на Ельцина, конституционные полномочия которого в качестве президента по-прежнему стремились к нулю. Изменить конституцию в свою пользу Ельцин не мог, потому что это мог сделать только парламент. Оставалось угрожать, маневрировать, подкреплять свою власть с помощью референдума. Все это помогало Ельцину удерживать фактическую власть, но в то же время с неизбежностью вело к конфликту, который завершился силовым роспуском парламента и миниатюрной гражданской войной осени 1991 года.
Одержав победу над парламентом, Ельцин мог продиктовать любую конституцию и взять себе ровно столько полномочий, сколько хотел, хотя и с некоторыми ограничениями. Одним ограничителем – правда, очень слабым – служило западное общественное мнение, которое было разочаровано силовыми действиями Ельцина и не хотело установления в России президентской диктатуры. Другой ограничитель – более существенный – коренился в нежелании Ельцина слишком обременять себя мелкими вопросами повседневного управления, к которым он никогда не испытывал большого интереса.
Поэтому Конституция 1993 года не выполнила основной задачи, которую должен решать любой документ такого рода: она не определила полномочия государственных институтов ясным и исчерпывающим образом. Раньше власть президента была неопределенно малой, а теперь она стала неопределенно большой. Вопреки здравому смыслу, президенту была приписана неясная роль «гаранта конституции», хотя ясно, что тот, власть кого конституция должна ограничивать, не может служить гарантом ограничений. Президент должен определять основные направления политики на всех направлениях, но при этом прямая ответственность на него возлагается лишь по вопросам внешней политики и обороны. За все остальное как будто отвечает глава правительства, утверждаемый парламентским большинством. Но его президент может уволить в любой момент, что в дальнейшем и происходило не раз.
Поскольку Конституция 1993 года писалась под Ельцина, то она обеспечила ему политический инструментарий, который позволял президенту пользоваться практически неограниченной властью, когда он это мог себе позволить, и отойти на второй план осенью 1998 года, когда провал экономической политики Ельцина стал очевиден. Но ясно, что неопределенность конституционных полномочий ставит функционирование должности в прямую зависимость от личных качеств и политических ресурсов того, кто ее занимает. Конституция 1993 года не писалась под Владимира Путина. Но он нашел способ использовать ее в собственных интересах, хотя и не так, как Ельцин.
В рамках широкой классификации российская Конституция 1993 года принадлежит к типу полупрезидентских систем с двойной ответственностью правительства (перед парламентом и всенародно избранным президентом). Такие системы не относятся к числу стабильных, и основная опасность, естественно, вытекает из возможности политического противостояния между президентом и парламентом. Об устранении этой опасности Путин позаботился в первую очередь, перестроив избирательную и партийную системы таким образом, чтобы большинство в парламенте всегда принадлежало партии, которая его поддерживает. Собственно говоря, именно эта перестройка и привела к тому, что к середине 2000-х годов Россия перестала быть электоральной демократией и окончательно встала на путь авторитаризма.
Авторитарная Россия унаследовала модель разграничения полномочий по горизонтали, заданную принятой в условиях дефективной демократии Конституцией 1993 года. Эта модель была определена весьма специфическими обстоятельствами, связанными с конфликтом между Б. Ельциным и парламентским большинством в 1991–1993 годах. В плане институционального дизайна основные мотивы разработчиков конституционного проекта – как их можно оценить в ретроспективе – были таковы: (1) зафиксировать политическую реальность, сложившуюся в результате победы Ельцина в конфликте, путем наделения его весьма значительными полномочиями как в области формирования правительства, так и в законодательной сфере; (2) значительно ограничить контрольные полномочия парламента; (3) в максимальной степени снизить меру ответственности президента за текущее управление, что было достигнуто путем включения в институциональную структуру фигуры премьер-министра, несущего прямую политическую ответственность перед парламентом.
Первые два аспекта характеризуют Конституцию 1993 года как «сверхпрезидентскую», то есть президентскую систему с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Нет нужды подробно останавливаться на том, что по этому параметру конституция с самого начала содержала значительный потенциал к автократизации, который частично успел материализоваться уже в 1994–1997 годах. Можно предположить, что его более полной материализации в решающей степени воспрепятствовало политическое ослабление Ельцина в результате политического кризиса 1998 года.
Третий аспект характеризует Конституцию 1993 года как полупрезидентскую, или, если использовать уточненную классификацию Мэттью Шугарта и Джона Кэри (1992), президентско-парламентскую. Этот институциональный дизайн не имеет явной предрасположенности к автократизации, но зато содержит значительный кризисный потенциал, который неизбежно проявляется в тех случаях, когда президент и парламентское большинство принадлежат к разным политическим лагерям. В научной литературе по этому поводу сформировался устойчивый теоретический консенсус, хотя число наблюдений, которые прямо свидетельствовали бы в пользу этого консенсуса, недостаточно велико для статистически убедительного подтверждения.
Известно, что в течение почти всего периода авторитарной трансформации Владимир Путин довольно последовательно высказывался против пересмотра Конституции 1993 года. Отчасти это объясняется, разумеется, тем, что сверхпрезидентская система как таковая давала исполнительной власти существенные институциональные ресурсы, которые можно было использовать в целях автократизации. Вместе с тем очевидно, что заложенный в полупрезидентскую систему кризисный потенциал мог внести нарушения в функционирование системы и тем самым вступить в противоречие с основным направлением ее эволюции в направлении автократии.
В действительности, однако, этого не произошло. Более того, можно утверждать, что заложенные в институциональный дизайн риски, вполне проявившиеся в конце 1990-х годов, внесли косвенный вклад в процесс автократизации. Как продемонстрировали думские выборы 1999 года, перспектива кардинальной смены правящей группы была непосредственно связана с политической композицией парламента, а значит – с состоянием российской партийной системы, которая в тот момент была не только фрагментированной, но и в высокой степени децентрализованной. Значительная часть электоральных ресурсов находилась под контролем региональных властей. Это послужило ключевым стимулом к политике централизации, но в то же время – и это, на мой взгляд, более важно – подтолкнуло центральные власти к значительно более широкому комплексу мер, направленных на создание и организационное укрепление новой «партии власти», «Единой России». Подробнее об этом будет сказано ниже.
Значительно более серьезную угрозу для процесса автократизации представляла собой такая черта президенциализма, как наличие ограничения на число последовательно исполняемых президентских сроков. Понятно, что в тот момент утрата Путиным власти могла бы значительно сказаться на траектории дальнейшего развития режима, и в рамках президентского институционального дизайна это могло быть предотвращено лишь с помощью отказа от данного ограничения. Однако полупрезидентский дизайн создавал возможность для решения, которое и было реализовано в 2008 году: Путин перестал быть президентом, но сохранил реальную власть в качестве премьер-министра, опиравшегося на парламентское большинство.
Фактические обстоятельства «рокировки» 2008 года широко известны и не нуждаются здесь в анализе. Важнее выделить теоретическую логику этого решения. На мой взгляд, для этого целесообразно использовать позаимствованное из бизнес-практики понятие «хеджирование рисков», что обычно понимается как использование набора финансовых инструментов, который формируется на случай негативного сценария на одном рынке для компенсации воздействия ценовых рисков равной, но противоположной позиции на другом рынке. Применимость понятия к политической практике так же условна, как и любое иное метафорическое словоупотребление, но схватывает суть явления: снизить риски, создаваемые одним элементом институционального дизайна, путем принятия на себя рисков, создаваемых другим его элементом.
Действительно, риски «рокировки» для Путина – который, по букве Конституции 1993 года, мог быть уволен Медведевым с поста главы правительства в любой момент – были очевидными, и значительная часть наблюдателей того периода склонялась к тому, что эти риски вполне могли реализоваться. Однако Путин все же принял на себя эти риски, возлагая надежды как на институциональный рычаг в виде думского большинства, так и на колоссальное превосходство своих политических ресурсов. События показали, что его стратегия была оправданной и что хеджирование рисков сработало в полном соответствии с его ожиданиями.
Завершение процесса консолидации авторитарного режима было связано с отказом от хеджирования рисков в пользу их институциональной нейтрализации. Разумеется, ключевым моментом этого перехода стала конституционная реформа 2020 года, в результате которой были до 2036 года отменены ограничения на количество президентских сроков для Путина. Параллельно были значительно расширены полномочия президента по отношению к правительству, включая сюда следующее: президент получил неограниченную возможность отправлять премьера в отставку; лично назначать и отстранять от должности федеральных министров; осуществлять общее руководство правительством; произвольно вносить изменения в структуру правительства и определять органы, руководить деятельностью которых он будет лично. В то же время некоторое расширение круга должностей, занятие которых требует согласования с палатами парламента, носило политически несущественный характер.
Хотя реформа 2020 года сохранила элементы полупрезидентской системы в российском институциональном дизайне, общий объем этих элементов сократился в такой степени, что хеджирование рисков перестало быть реалистическим вариантом сохранения режима личной власти Путина. По существу, новый институциональный дизайн России в максимальной степени приблизился к модели президентской системы с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Такая модель органична для политических режимов, находящихся в процессе автократизации. Таким образом, консолидация электорального авторитаризма в России получила свое полное институциональное выражение.
2.3.3 Избирательная система: от вторичных к основным задачам авторитарной консолидации
Понятие «избирательная система» может пониматься весьма широко, и в этом широком понимании оно относится ко всему кругу правовых норм, так или иначе регулирующих проведение выборов. О некоторых российских составляющих этого круга норм пойдет речь в следующем разделе книги. Сейчас я буду полагаться на более узкое понимание, при котором термин отнесен лишь к базовому механизму конверсии голосов в депутатские мандаты (места), для отображения чего иногда используется термин «избирательная формула». Этот аспект, однако, является ключевым с точки зрения политических последствий избирательных систем. Именно к этому аспекту следует в первую очередь отнести их известную характеристику как наиболее подверженного манипуляциям элемента институционального дизайна. Понятно, что в свете такой характеристики избирательная система в ее узком понимании имеет ключевое значение для понимания авторитарного институционализма.
«Смешанная несвязанная» (параллельная) избирательная система, которая применяется в России и сегодня, была впервые использована на думских выборах 1993 года. Советники Ельцина, убеждая его не только согласиться на отказ от чисто мажоритарной системы, но и отвести пропорциональной (партийно-списочной) системе половину мест в Думе, привели следующие основные аргументы. Во-первых, предполагали они, победу в одномандатных округах могут одержать близкие к КПРФ консервативные «хозяйственники» из регионов, в результате чего Ельцин вновь получит враждебный ему парламент. Во-вторых, смешанная система давно и успешно применяется в Германии.
Оба эти аргумента были ошибочными. Результаты выборов по партийным спискам оказались в 1993 году крайне неудачными для проправительственных партий, и поддержать нужный Ельцину баланс политических сил в Думе удалось лишь благодаря присутствию депутатов-одномандатников, которые в большинстве своем отказались от союза с оппозицией. Немецкая «связанная» избирательная система кардинально отличается от российской, поскольку обеспечивает практически полностью пропорциональное распределение мандатов. Однако третий аргумент сторонников смешанной системы, который, как кажется, не произвел на Ельцина особого впечатления, оказался правильным. Как и предполагали создатели смешанной системы в России, она сыграла решающую роль в том, что в стране возникла партийно-структурированная Дума, а на этой основе – партийная система.
В литературе неоднозначно оценивается воздействие смешанных систем вообще и смешанных несвязанных систем в частности на развитие демократии. Их роль в условиях авторитаризма редко становилась предметом научного анализа, однако к настоящему времени можно считать установленным, что такие системы используются в автократиях более широко, чем в демократиях. Это косвенно свидетельствует о том, что смешанные системы по меньшей мере не противоречат структуре политических стимулов, свойственных авторитарным режимам. Более того, можно предположить, что они хорошо вписываются в эту структуру.
Природа авторитарных выборов такова, что они исключают электоральную смену власти. В применении к выборам законодательных ассамблей это означает, что большинство в парламенте всегда остается за проправительственными силами. Некоторые авторитарные режимы, преимущественно в арабских странах, в течение длительного времени добивались этого результата, полагаясь преимущественно на клиентелистские механизмы, то есть на непосредственный обмен голосов на материальные блага, предоставляемые избирателям на селективной основе. Понятно, что при такой модели выборов необходимость в партиях отпадает и ей в наибольшей степени соответствуют избирательные системы мажоритарного типа.
Однако в большинстве современных авторитарных режимов, и особенно в постсоветских странах, развитые клиентелистские механизмы отсутствуют. Поэтому автократы вынуждены полагаться на доминирующие проправительственные партии, а одним из наиболее эффективных инструментов, стимулирующих их возникновение (как, впрочем, и развитие партий вообще), является пропорциональное представительство. В то же время использование пропорционального представительства влечет за собой фрагментацию партийной системы и, стало быть, не вполне соответствует структуре стимулов электорального авторитаризма. В этих условиях применение смешанной системы (во всяком случае, ее несвязанной разновидности) выглядит как приемлемый институциональный компромисс, позволяющий, с одной стороны, сохранять партийные рамки электоральной политики, а с другой стороны – заполнять значительную часть парламентских мест представителями региональных правящих групп, лояльных по отношению к автократической национальной исполнительной власти.
Собственно говоря, это и было продемонстрировано думскими выборами 2003 года, когда «Единая Россия», получив лишь 37,6 % голосов по партийным спискам и выиграв менее чем в половине одномандатных округов, смогла обеспечить себе статус доминирующей партии лишь за счет рекрутирования подавляющего большинства одномандатников, которые участвовали в выборах в качестве независимых кандидатов. Тем более парадоксальным выглядело решение об отказе от смешанной системы в пользу чисто пропорциональной, которая была применена на выборах 2007 и 2011 годов.
Следует отметить, что потенциально негативные последствия этого решения для властей частично смягчались применением завышенного (7 %) заградительного барьера, а политический контекст, в котором была проведена избирательная реформа, явно располагал к оптимистическим ожиданиям по поводу уровня электорального успеха «Единой России». Более того, в 2007 году эти ожидания вполне оправдались. Однако этих соображений было бы недостаточно для того, чтобы провести такую широкомасштабную реформу. Как представляется, логику властей можно реконструировать следующим образом.
Хотя выборы 2003 года и дали желательный результат, они сохранили за региональными правящими группами и их думскими представителями-одномандатниками значительную роль как на парламентском уровне, так и во внутрипартийной структуре «Единой России». Известно, что президентской администрации приходилось прилагать довольно интенсивные постоянные усилия для решения сопряженных с этим проблем. По существу, это подрывало положение «Единой России» в качестве главной опоры исполнительной власти и препятствовало ее организационному развитию как централизованной организации. Региональные отделения партии оставались придатками губернаторских аппаратов и пользовались в подавляющем большинстве случаев лишь минимальной автономией. В условиях, когда политический контекст благоприятствовал успеху «Единой России», переход к чисто пропорциональной избирательной системе позволял решить эти проблемы, не подвергая политическое доминирование национальной исполнительной власти сколько-нибудь существенным рискам.
Следует подчеркнуть, что есть лишь одна разновидность электорального авторитаризма – собственно партийные режимы вроде тех, которые существовали в Мексике и Малайзии – для которых организационное развитие доминирующей партии, а затем и поддержание ее стабильности и целостности являются приоритетной задачей. Для персоналистских режимов, возникающих путем деградации дефективной демократии – а российский режим именно таков, – эта задача может быть лишь вторичной, поскольку основным механизмом сохранения власти являются президентские выборы, которые ее основной обладатель выигрывает в личном качестве. При этом не в его интересах полностью полагаться на поддержку доминирующей партии, что и продемонстрировал Путин, когда вышел на выборы 2012 года при поддержке «Общероссийского народного фронта» и целого ряда других организаций. Однако в 2003–2007 годах, решив первоочередные задачи авторитарной трансформации и не испытывая беспокойства по поводу возможных итогов предстоявших думских выборов, власти позволили себе сконцентрироваться на решении вторичных задач.
Думские выборы 2011 года со всей убедительностью показали, что ключ к консолидации авторитарного режима – это создание таких институциональных условий, которые обеспечивают политическую монополию независимо от политического контекста вообще и от предпочтений избирателей в частности. Наблюдавшееся тогда некоторое охлаждение общественной поддержки режима, в совокупности с проведенной тогда кампанией «Голосуй за любую другую партию», привело к такому ослаблению электоральных позиций «Единой России», которое чуть не привело к потере ею простого большинства в Думе. Более того, предпринятые с целью предотвращения этого исхода фальсификации сами по себе стали источником широкомасштабного политического кризиса, побудившего власти к пересмотру целого ряда принятых ранее институциональных решений.
В частности, одним из ответов властей на возникшие в 2011-м – начале 2012 года затруднения стал возврат к смешанной несвязанной системе практически в том же виде, в каком она практиковалась в 1993–2003 годах. Это привело к ожидаемым результатам, что полностью подтвердило соответствие данного институционального установления первичной задаче авторитарной консолидации – сохранению политической монополии. Действительно, на выборах 2016 года, невзирая на крайне благоприятный для властей политический контекст, «Единая Россия» получила лишь немногим более 50 % голосов по партийно-списочной части системы. Лишь выигрыш партии в колоссальном большинстве одномандатных округов позволил исполнительной власти закрепить баланс парламентских сил, необходимый для беспрепятственного проведения конституционной реформы 2020 года.
Наблюдаемая логика развития российской избирательной системы в условиях авторитарной консолидации свидетельствует о том, что на начальных этапах этого процесса необходимость решения вторичных задач может подталкивать исполнительную власть к субоптимальным, с точки зрения их долгосрочных интересов, решениям. Однако по мере консолидации режима на первый план выходят фундаментальные интересы его выживания, что требует высокого уровня изоляции электоральных результатов от политического контекста. Смешанная несвязанная система полностью подтвердила свое соответствие этим интересам по итогам думских выборов 2021 года, позволив «Единой России» сохранить за собой конституционное сверхбольшинство вопреки тому факту, что даже официальный подсчет дал ее списку менее 50 % голосов.
2.3.4 Электоральная практика: от манипуляций к административной мобилизации и подавлению
Термин «электоральная практика» включает в себя моменты, некоторые из которых подпадают под понятие об избирательной системе в широком смысле (такие как правила регистрации кандидатов), а другие не подпадают (такие как методы мобилизации избирателей). Ниже речь пойдет преимущественно о следующих моментах: административная мобилизация избирателей; контроль над полем политических альтернатив; прямые фальсификации. Для того чтобы выделить в общем виде соотношение этих элементов, необходимо определить структуру приоритетов электоральных авторитарных режимов в применении к выборам. До известной степени эта структура внутренне противоречива. С одной стороны, в той мере, в какой режим сохраняет свою авторитарную природу, он не только не может допустить собственного поражения на выборах, но и стремится выигрывать выборы с колоссальным перевесом. Именно эти приоритеты в наибольшей степени соответствуют функциям выборов в условиях авторитаризма, и в особенности – консолидированного авторитаризма.
Однако, с другой стороны, любой электоральный режим должен заботиться о том, чтобы выборы выглядели правдоподобными в глазах международного сообщества, а также местных правящих групп и населения. Это требует поддержания известного уровня соревновательности. Понятно, что этот второй приоритет имеет подчиненное значение, причем его вторичность усиливается по мере возрастания уровня воспринимаемых политическим руководством режима рисков. Например, в 2021 году этот уровень был значительно выше, чем в 2016 году. Это было в решающей степени обусловлено значительным снижением количества избирателей, готовых искренне поддержать «Единую Россию» на выборах, о чем недвусмысленно свидетельствовали опросы общественного мнения.
Не вдаваясь здесь в сложную дискуссию о достоверности результатов таких опросов при авторитаризме, замечу, что моя позиция такова: абсолютные значения поддержки и иных электоральных показателей, даваемые опросной социологией, с трудом поддаются интерпретации; однако динамика этих показателей отслеживается с достаточно высоким уровнем достоверности. Это касается даже тех данных, которые предоставляются явно ориентирующимися на сотрудничество с властями полстерскими организациями. По данным фонда «Общественное мнение», к декабрю 2020 года доля респондентов, намеревавшихся проголосовать за «Единую Россию», значительно снизилась и в течение последовавших девяти месяцев колебалась в пределах 27–33 %, а в начале сентября 2021 года составляла 29 %. Это значительно уступало показателям 2016 года и явно свидетельствовало о том, что выборы 2021 года могли повторить предыдущий результат «Единой России» лишь путем приложения значительных дополнительных усилий.
Разумеется, необходимость таких усилий была осознана организаторами выборов в президентской администрации задолго до официального старта кампании 2021 года. На практике все эти меры были отработаны в ходе «всенародного голосования» по конституционным поправкам. Следует, однако, отметить, что апробации этих мер в 2020 году предшествовал длительный период формирования авторитарных электоральных практик, охвативший почти два десятилетия и приведший, в качестве своего главного результата, к созданию системы административной мобилизации избирателей.
Политические последствия авторитарных выборов ничтожны, и это, естественно, не ускользает от внимания избирателей, многие из которых – включая сюда не только тех, кто относится к режиму критически, но и его искренних сторонников – не считают участие выборах ни практически полезным, ни эмоционально привлекательным мероприятием. Поэтому привлечение лояльных избирателей к участию в выборах является ключевой задачей любого электорального авторитарного режима. Как уже отмечалось выше, многие такие режимы полагаются при этом на клиентелистские механизмы, однако сфера применения таких механизмов во многих странах, в их числе и в России, не очень широка. Важную роль играет пропагандистское воздействие на население, однако восприимчивость избирателей к пропаганде испытывает колебания в зависимости от колебаний объективных условий поддержки. Данный фактор, таким образом, оказывается недостаточно устойчивым.
Система административной мобилизации избирателей начала формироваться еще в 1990-х годах в виде политических машин, которые были созданы властями большинства этнических республик в составе РФ, а также некоторыми региональными организациями КПРФ и, реже, местными политическими движениями. В дальнейшем эти политические машины были присвоены «Единой Россией», что и по сей день в значительной степени объясняет кроссрегиональную вариацию по параметру эффективности системы административной мобилизации. Однако уже в 2010-х годах эта система вышла далеко за пределы своих первоначальных очагов и теперь наблюдается практически повсеместно.
Система административной мобилизации основана на систематическом давлении, оказываемом на лиц, занятых в государственном и в частном секторах, с целью побудить их к участию в выборах, а также на организационных способах обеспечения их участия. Последнее требует использования различных механизмов, облегчающих доступ организованных лояльных избирателей к процессу голосования. В основном создание таких механизмов является функцией работодателей, которые при этом действуют под прямым или косвенным наблюдением региональных властей. Однако федеральные власти могут оптимизировать эту практику путем дополнительных институциональных мер, что и было достигнуто в 2020 году путем перехода к многодневному голосованию.
При анализе многодневного голосования обычно обращают внимание на то, что оно значительно облегчает манипуляции результатами выборов. Однако в российском контексте более важно, как представляется, то, что проведение выборов в рабочие дни поднимает контроль работодателей над поведением избирателей на совершенно новый уровень. Фактически голосование становится моментом трудовых функций персонала. Это может быть обеспечено работодателем как организационно, так и путем создания дополнительных стимулов вроде своего рода «обмена» участия в голосовании на освобождение от основных трудовых функций в течение остатка рабочего дня.
Хотя строгие количественные оценки недоступны, можно с довольно высокой степенью предположить, что система административной мобилизации ныне охватывает не менее трети избирателей. Следует отметить, что в тех регионах, где традиционные механизмы мобилизации исторически относительно слабы – прежде всего в Москве, – подобные возможности значительно расширились за счет введения дистанционного электронного голосования. Оно облегчает как сам процесс привлечения лояльных избирателей к голосованию, поскольку минимизирует их сопряженные трудозатраты, так и контроль со стороны работодателей.
Таким образом, были созданы серьезные предпосылки к тому, чтобы снижение искренней поддержки «Единой России» в электорате компенсировалось административной мобилизацией лояльных избирателей. Однако достижение такой компенсации обусловлено снижением стимулов к участию в выборах для тех секторов электората, в которых уже сформировались уровни и направления политической заинтересованности, не совместимые с поддержкой доминирующей партии. Понятно, что явка таких избирателей в решающей степени стимулируется присутствием партий и кандидатов, которые рассматривались бы как неконтролируемая властями оппозиция, для фиксации чего ниже будет использоваться термин «правдоподобная оппозиция». Исключение такой оппозиции осуществляется путем контроля над полем политических альтернатив.
2.3.5 Контроль над полем политических альтернатив
В России контролируемое поле политических альтернатив было в основном сформировано уже на начальном этапе авторитарной трансформации, в 2004–2011 годах, когда число партий, имевших право на участие в выборах, сократилось до семи. В дальнейшем круг таких партий был значительно расширен, однако партии, хотя бы потенциально способные к мобилизации оппозиционных избирателей, по-прежнему либо не допускаются к регистрации, либо сталкиваются с иными формами ограничения доступа к выборам (как это произошло с партией ПАРНАС в 2021 году).
Структура российской партийной системы, как она сложилась к настоящему времени, типична для электоральных авторитарных режимов и, по моей основанной на большом комплексе наблюдений оценке, оптимальна для режимов такого типа.
Помимо доминирующей партии, служащей электоральным и законодательным инструментом автократической исполнительной власти, эта структура включает в себя следующие элементы: (1) две партии, которые имеют значительную электоральную предысторию в качестве оппозиционных, но ныне в основном кооптированы властями и воспринимаются как правдоподобная оппозиция лишь узкими группами их высоко лояльных сторонников, КПРФ и ЛДПР; (2) партия, которая сочетает оппозиционную риторику с лояльностью исполнительной власти, но при этом включает в себя некоторую часть обладающих собственными ресурсами региональных политиков, «Справедливая Россия»; (3) значительное число образований, не только не являющихся правдоподобной оппозицией, но и лишенных потенциала к тому, чтобы представить себя в качестве убедительных участников политического процесса.
Партия «Яблоко» выбивается из этого ряда, поскольку ее оппозиционность правдоподобна, а опыт длительного – пусть и безуспешного на этапе авторитарной трансформации – участия в выборах создает инерцию, в целом увеличивающую ее электоральный потенциал, хотя и сопряженную с некоторой усталостью избирателей. Однако опыт участия «Яблока» в выборах 2021 года может служить убедительной иллюстрацией того, что подобный потенциал может быть значительно снижен в контексте избирательной кампании.
Можно констатировать, что в целом властям удалось достичь полного контроля над полем политических альтернатив. Отчасти этот результат мог быть нивелирован стратегией «умного голосования», с некоторым успехом апробированной в ходе региональных и местных выборов 2019–2020 годов. Стратегия строилась на предположении, что голосование оппозиционно настроенных избирателей в одномандатных округах могло изменить баланс в пользу кандидатов, противостоящих кандидатам «Единой России», и тем самым снизить уровень ее представительства. Для достижения такого результата нужно обеспечить координацию избирателей, то есть помочь им идентифицировать кандидатов, представляющих наибольшую угрозу для «Единой России». Это обеспечивается путем предоставления рекомендаций, доступных посредством ряда электронных приложений.
Выборы 2019–2020 годов показали, что основная цель стратегии была достижимой, хотя и не повсеместно и в довольно скромных рамках. Однако помимо основной цели, «умное голосование» косвенно преследовало две другие, достижение которых могло нанести «Единой России» не менее серьезный ущерб. Во-первых, «умное голосование» создавало достаточно ясный, поддающийся рациональному объяснению в ходе предвыборной агитации стимул к тому, чтобы оппозиционно настроенные избиратели явились на выборы. Это могло служить эффективным противовесом системе административной мобилизации. Во-вторых, совершенно очевидно, что если избиратель мотивирован желанием проголосовать против кандидата «Единой России» в округе, то и за список доминирующей партии он не проголосует. Таким образом, последствия могли сказаться и на итогах голосования по партийно-списочной части избирательной системы.
Для нейтрализации этих рисков власти в значительно большей степени, чем когда бы то ни было ранее, полагались на прямое подавление политических оппонентов. Начиная с драматических событий, развернувшихся в августе 2020-го – начале 2021 года, репрессивные действия властей развертывались по восходящей траектории и привели к полному разгрому организационных структур, обеспечивавших информационную поддержку «умного голосования». Они были признаны экстремистскими, что вылилось в прямые репрессии против целого ряда активистов и стало причиной эмиграции ряда других. Можно констатировать, что в течение первой половины 2021 года организационная база непарламентской оппозиции была полностью подорвана. Последствием этих действий стало удаление с выборов наиболее правдоподобно оппозиционных политиков, которые намеревались участвовать в кампании в качестве самовыдвиженцев.
Кроме того, власти предприняли широкие – и в целом успешные – действия, направленные на ограничение каналов информирования оппозиционно настроенных граждан о политике. Многие заметные СМИ, занимавшие критические по отношению к властям позиции, были признаны «иностранными агентами» или «нежелательными организациями» и либо прекратили свое существование, либо перестали быть доступными для массовых аудиторий. Таким образом, электоральная составляющая режима была ослаблена по всем значимым параметрам.
2.3.6 Эволюция неформальных институтов и персонализация режима
Однако вернемся к месту России на обоснованной в начале главы концептуальной карте политических режимов. Оно показано на следующей схеме. Отдельные периоды развития режима показаны векторными линиями, последовательный порядок и направления векторов обозначаются буквенными обозначениями в алфавитном порядке, начиная с Е. Расположение точек является приблизительным, поскольку достижение строго определенных числовых значений было бы, с одной стороны, методологически сложным предприятием, а с другой стороны, не является необходимым в рамках данного исследования. Важно лишь то, как точки расположены относительно друг друга. Длины векторов связаны с динамикой режима по двум измерениям, образующим диаграмму, а не с продолжительностью соответствующих периодов. Тем не менее каждый из пунктов определен в хронологическом порядке, как показано на графике. Заметим, что сплошными линиями обозначены те векторы, которые реально материализовались в развитии путинского режима, в то время как пунктирной линией отражена возможность, которая не материализовалась на практике.
Режим Путина в 2000–2003 годах не был откровенно диктаторским. Несмотря на то, что сам Путин постепенно начал оказывать решающее влияние во всех сферах политики просто благодаря своему формальному положению в системе с сильной президентской властью, его ближайшее окружение оставалось неоднородным с точки зрения политического происхождения и личной лояльности. Многие ключевые фигуры из ближайшего окружения Бориса Ельцина, такие как глава администрации президента Александр Волошин и премьер-министр Михаил Касьянов, остались у власти. В литературе того времени основная роль Путина часто усматривалась в поддержании баланса между фракциями правящей группы, вышедшими из ельцинской эпохи.
Схема 2. Схематическое отображение эволюции российского политического режима
Схема 2 показывает вектор EF как начальную фазу авторитарной эволюции политического режима в России. Точка E близка к вершине B диаграммы, поскольку в начале 2003-го – 2008 годах Россия сохранила многие характеристики электоральной демократии. Действительно, способность Путина обеспечить безопасное большинство для партии «Единая Россия» на думских выборах 2003 года, а также собственное президентство на выборах 2004 года сыграли решающую роль в консолидации его власти. Несмотря на то, что наблюдатели отмечали нарушения на этих выборах, есть достаточные основания полагать, что их результаты отражали широкую и искреннюю приверженность Путину и его политике среди избирателей.
Однако уже во второй половине 2003 года электоральная составляющая политического режима в России начала постепенно, но настойчиво сокращаться, и параллельно с этим нарастала персоналистская составляющая режима. К началу 2004 года Путину удалось выкорчевать из высшего руководства политиков, унаследованных из ельцинской эпохи. Оставшиеся укрепили личные связи с Путиным и лояльность ему. Параллельно происходил массовый приток друзей и знакомых Путина из правительства и деловых кругов Санкт-Петербурга с одной стороны и из органов госбезопасности с другой стороны в высшие эшелоны власти. Одним из главных приоритетов Путина было укрепление политических позиций отдельных акторов, обладающих значительными экономическими и/или политическими активами, с тем, чтобы сам Путин мог оставаться арбитром при возникновении между ними конфликтов.
Это было достигнуто несколькими способами. Во-первых, некоторые из близких личных соратников Путина заняли командные должности в российской экономике. Во-вторых, в значительной степени полагаясь на так называемых силовиков, то есть тех, кто служил в вооруженных силах, госбезопасности, правоохранительных органах или в других «силовых» ведомствах, Путин не ограничивал их в конкуренции за влияние и ресурсы. Эта конкуренция иногда достигала такой интенсивности, что породила выражение «войны силовиков», которое иногда встречается в литературе того периода. Путин тогда не только терпел, но даже поощрял значительные разногласия по вопросам экономической политики и государственного управления внутри правящей группы.
Моя общая интерпретация периода 2003–2008 годов путинского режима, отраженная в векторе EF диаграммы, такова. С одной стороны, выветривание электоральной составляющей режима шло полным ходом, но было далеко от того, что мы наблюдали в начале 2020-х годов. С другой стороны, режим находился в процессе становления в своем новом качестве, в качестве персоналистской диктатуры, и это развитие продвинулось достаточно далеко. Однако процесс был еще далек от завершения. Позволяя членам своего ближайшего окружения использовать и расширять свои собственные ресурсы и статусы в государственном аппарате и/или экономике, Путину удавалось тщательно балансировать между различными фракциями правящей группы, а не подавлять некоторые из них за счет других. В борьбе за власть они были в значительной степени предоставлены сами себе.
Конечно, оба аспекта динамики политического режима в России – вымывание электоральной составляющей и нарастание персоналистской – были связаны с главной задачей, которую Путин должен был решить в конце этого периода: обеспечить свою личную власть без нарушения конституционных ограничений на число президентских сроков. Это привело к недолгому президентству Дмитрия Медведева. В 2007 году объем политических и экономических ресурсов, находившийся в распоряжении Медведева, был весьма скромным, и даже ими он располагал лишь потому, что их предоставил Путин. Таким образом, его способность консолидировать власть в своих руках, несмотря на формальное положение на вершине государственной иерархии, была довольно ограниченной. По сути, Медведев оставался младшим партнером в ближайшем окружении Путина.
Приход Медведева на пост президента позволил Путину ограничить влияние силовиков внутри ближайшего окружения, тем самым добившись более сбалансированного распределения ресурсов внутри правящей группы. Некоторые из ранее влиятельных силовиков, такие как Виктор Черкесов, были полностью лишены своих должностей и связанных с ними ресурсов, что во многом положило конец «войнам силовиков». В то же время присутствие Медведева на высшей государственной должности стабилизировало распределение ресурсов и статусов внутри ближайшего окружения Путина.
Показательно, что метафора «Политбюро 2.0», описывающая ближайшее окружение Путина как сходное с высоко институционализированной моделью политического руководства в конце советского периода, начала циркулировать в средствах массовой информации вскоре после окончания президентства Медведева. Действительно, личный состав политического руководства оставался достаточно стабильным в период 2008–2011 годов, предшествовавший публичному объявлению о решении Путина баллотироваться на пост президента. На протяжении всего этого периода Путин и Медведев осуществляли совместные назначения на многие руководящие посты.
Приведенное выше описание объясняет, почему вектор FG на диаграмме проходит параллельно оси AB: это означает, что я не фиксирую существенных изменений в уровне институционализации режима за счет неформальных практик. При этом вектор направлен в сторону оси АD. Это означает, что выветривание электоральной составляющей режима шло достаточно быстрыми темпами. Именно в 2008–2011 годах ограничительное законодательство о политических партиях вступило в силу в полном объеме, так что к концу 2009 года было официально зарегистрировано только семь партий. Региональные парламентские выборы 2007–2011 годов дали «Единой России» подавляющее большинство почти во всех собраниях.
Политические потрясения, произошедшие с декабря 2011 года по май 2012 года, отразили как недовольство оппозиционно настроенных граждан решением Путина баллотироваться на пост президента, так и возмущение, вызванное фальсификациями на выборах в законодательные органы в 2011 году. В декабре 2011 года Медведев, тогда еще в качестве президента, предложил ряд реформ, которые могли бы привести к ограниченной либерализации. Инициативы Медведева включали смягчение законодательства о политических партиях и восстановление прямых губернаторских выборов. Если бы эти меры были реализованы искренне и последовательно, они могли бы способствовать активизации электоральной составляющей российского режима. Однако направление вектора GI на диаграмме указывает на прогрессирующую деградацию по параметру электоральной институционализации в сочетании с ростом персонализма, в результате чего режим оказался в точке, близкой к вершине А на диаграмме.
Действительно, после своего возвращения на пост президента в 2012 году позиции Путина по отношению к членам его ближайшего окружения резко укрепились. Он уже не «балансировал» между ними, а все в большей мере определял как место каждого в процессе принятия решений, так и способы разрешения разногласий между ними. В частности, это привело к тому, что авторитет членов ближайшего окружения стал определяться не только их формальными должностями, но и их личной близостью к Путину. Значение их собственных ресурсных баз сократилось. Траектории административно-политических карьер определял сам Путин в зависимости от его восприятия лояльности этих игроков, а также относительной важности задач момента и готовности отдельных соискателей позиций в органах власти к решению этих задач.
Разумеется, это не подразумевает, что Путин, будучи лидером персоналистского режима, принимает решения за всех акторов, тем самым лишая их какой-либо оперативной автономии. Такое описание было бы эмпирически нереалистичным и теоретически несовместимым с понятием персоналистского режима, поскольку, как и любой другой политический режим, он основан на коалиции. Здесь важен способ взаимодействия внутри правящей коалиции. Тогда возникает вопрос: была ли альтернатива этой траектории развития режима?
Судя по всему, такая альтернативная стратегия была рассмотрена и в конечном итоге отвергнута Путиным как средство решения проблемы преемственности, которая вторично встала бы перед ним в 2024 году. Когда впервые было объявлено о конституционных поправках 2020 года, они содержали положение о предоставлении конституционного статуса Государственному совету, ранее являвшемуся параконституционным органом с консультативными функциями при президенте. Делегировав положение о председательстве в Госсовете федеральному закону, поправки оставили возможность разделения должностей президента и председателя Госсовета в будущем.
Это привело к предположению, что в 2024 году Путин не стал бы стремиться обойти ограничения по срокам, а ушел бы с поста президента, чтобы фактически остаться у власти в качестве главы Государственного совета. Учитывая, что в первом проекте поправок полномочия Госсовета были определены очень расплывчато, так что этот орган можно было рассматривать как практически всемогущий, эта спекуляция казалась достаточно правдоподобной. Если бы такая стратегия была реализована, она могла бы привести к особого рода институционализации персоналистской диктатуры в России, переместив локацию режима выше по оси AD на диаграмме.
Появление двух центров силы, одного в лице президента, а другого в Госсовете, создало бы новую ситуацию, значительно усилив автономию отдельных системных игроков. Это гипотетическое развитие показано на диаграмме в виде вектора HJ. Вектор направлен влево, потому что нет никаких оснований ожидать, что эта гипотетическая траектория развития привела бы к какому-либо улучшению качества выборов в России. Очень похожая стратегия политического выживания, основанная на специфическом для режима способе институционализации, была реализована уходящим президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым в 2019 году.
Однако пример Казахстана как раз и показывает с особой наглядностью, что в условиях сильной президентской власти эта модель может сделать персоналистского лидера уязвимым для внешних по отношению к режиму потрясений, таких как массовые протесты. Во время кризиса формальные президентские полномочия все еще имеют значение, в то время как неформальные полномочия бывшего диктатора, какими бы обширными они ни были, подвержены быстрой девальвации. Конечно, нет никаких оснований полагать, что то же самое произошло бы и в России, если бы передача власти в 2024 году пошла по этому пути. Но в конце концов Путин предпочел стратегию, которая включала не только обход ограничений на его срок, но и увеличение формальных полномочий президента. Это окончательно консолидировало персоналистский режим.