Если же обратиться к структурам советского общества и советского права, то обнаружится, что они созданы революционным путем и по сути являются только государственно-административными. У советского общества нет структуры, а есть иерархия мест, административно обозначенных, через которые как бы «протягивалось» население страны, и прикрепленность к месту ничем, кроме воли чиновников, не подкреплялась. Все формы общности людей — соседские, религиозные, корпоративные — были сознательно разрушены. Об этом феномене уже неоднократно писалось, например, в книгах А.Зиновьева и многих других авторов.
Во второй половине XIX — начале XX веков в Российской империи начали складываться и законодательно закрепляться формы городского и местного самоуправления. И в период совершения большевистской революции они в виде так называемых Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов были единственной властью в стране. В советской историографии тщательно замалчивался тот факт, что в 1918 году все законодательные инициативы и бюджет принадлежали городам, а не центральной власти. В 20-е годы произошел переход к жестокой централизации, а города полностью потеряли самоуправление.
В 1928 году вышла работа Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», значение которой сопоставимо с капитальным трудом в области городского самоуправления [1]. Она содержала обобщение мирового и российского опыта по всем аспектам городской жизни и управления. Автор зафиксировал то отступление от принципов городского самоуправления, которое последовательно проводилось советской властью. Эта книга настолько прочно была «забыта», что до недавнего времени даже специалисты-градостроители ничего о ней не знали, и ни в каких списках литературы о городе она не значилась. Л.А.Велихов стремился провести доктрину о согласовании интересов и разделении функций города и центра на фоне явной утери городом своей организационной специфики и самостоятельности. В этом труде город последний раз в советской культуре предстает во всей сложности своих структур и функций как субъект хозяйственной, финансовой и правовой деятельности.
Географ А.Е.Левинтов в своей работе «Основания размышлений о системном мифе власти в советских и постсоветских городах» выделил основные характеристики советского города [2]. В этой статье показано, как после постановления Московского Совета рабочих и красноармейских депутатов по жилищному и земельному вопросам, вышедшего летом 1918 года и содержащего, в частности, такой раздел, как «Положение о муниципализации жилищ и земель в гор. Москве», начался процесс деструктуризации городского населения. Практически было уничтожено право собственности на жилье, началось перераспределение административным путем всего жилого фонда. В ходе реализации этого постановления был совершен исторический переворот в сознании советских людей — структурные единицы городской жизни были заменены количественными нормами. Последовательное введение количественного нормирования (в виде квадратных метров жилой площади, количества коек в больницах или мест в театре на душу населения и т.д.) стало основой градорегулирования. Этот принцип не изжит сегодня ни из практики бюджетного финансирования и распределения жилья, ни из сознания администраторов. Право на жилище было, по сути, заменено правом на получение квадратных метров жилой площади. Возможность перераспределения или изменения места проживания по инициативе граждан пресекалась действием института прописки.
Другим фактором атомизации населения служила идеология и практика примата интереса промышленного производства над другими аспектами жизни людей. Миллионы человек перебрасывались с места на место и концентрировались вокруг крупных промышленных строек, живя в бараках и десятилетиями ожидая, когда наступит очередь получить положенные квадратные метры жилья. Это привело к тому, что в советских городах исчезли все формы устойчивых сообществ (кроме производственных коллективов) и ни о каком чувстве хозяина и гражданина своего города говорить не приходилось.
Мы не будем больше углубляться в особенности советского города и отсылаем интересующихся к упомянутой статье А.Е.Левинтова, а попробуем теперь сосредоточиться на вопросе о том, как вернуть постсоветским городам их городское содержание.
Основой местного самоуправления является «территориальное сообщество», но, исходя из вышесказанного, таких сообществ на территории бывшего Советского Союза быть не может, а есть некоторое количество граждан, прописанных на административно обозначенной территории.
Целью принятия законов о самоуправлении на Украине было изменение жесткой вертикали власти, и только следующим шагом, как сказал президент Украины, — разработка концепции Муниципальной реформы [5, с.9], то есть на самом деле в республике еще нет достаточного представления о содержании и механизмах перехода к иной модели городской жизни и развития.
Можно обсуждать несколько вариантов стратегии реформы: традиционную для советского человека стратегию революционного переворота, то есть отменить все советское и ввести все передовое (такой путь, как уже показал советский опыт, требует огромного репрессивного аппарата и физического уничтожения элиты — носителей норм развития); эволюционную — за счет снятия ограничений все само собой образуется, но неизвестно когда и в каких формах; и, наконец, программную — совместить естественные процессы и техническое воздействие в рамках четких представлений о целях, шагах, критериях и тому подобном.
Конечно, наиболее разумной представляется программная организация реформы, но проблема в том, что программа не может разрабатываться и реализовываться в административных формах, а других на Украине, как и в России, нет.
В европейской культуре вследствие ее долгого эволюционного становления все формы регулирования как бы «нарастали послойно» и действуют теперь сообща, а в советском обществе была оставлена одна — административная (подкрепленная соответствующей организацией коммунальной жизни — через производственные коллективы). Но как теперь восстановить весь спектр форм регулирования? Об этом даже помыслить еще трудно.
Большая надежда возлагается на реформирование избирательного права, но выборы — очень древний механизм, работающий в рамках сообществ и регулирующий отношения в них. Вне этих рамок выборы есть фикция и средство манипулирования. Ведь еще неизвестно, кому принадлежит реальная власть в городах и регионах, а то, что криминальные структуры начинают успешно использовать механизм выборов для легализации своей власти, уже очевидно, как показало недавнее избрание мэрами ряда российских городов лиц с криминальным прошлым и настоящим.
Административные должности подлежат назначению, а не выборам. Тем более нельзя выбрать организаторов культурных преобразований. Традиционный механизм для этого — конкурсы. Программы же — это вообще иная форма управления, они реализуются командами разработчиков и требуют особых форм воспроизводства. Программы (если они программы по сути, а не на словах бюрократов) — очень длительные по своей жизни образования и не могут зависеть от сроков избрания на пост или назначения на должность определенных лиц. В европейской юридической практике этот момент современных технологий управления осознан, и в законодательстве программы стали выступать особым субъектом права [3], но на Украине эту проблему даже не обсуждают.
Выйти из одномерности административной действительности представления города можно, двигаясь в следующих направлениях:
– создание первичных структурных единиц города на базе общественных групп, в первую очередь соседского типа, и юридического обеспечения их деятельности;
– создание механизмов действия конкурсной и программной форм предъявления и реализации инициатив по развитию города, в том числе финансовых, предпринимательских, инфраструктурных.
Литература к этой части
1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства.– М.; Л., 1928.
2. Левинтов А.Е. Основания размышлений о системном мифе власти в советских и постсоветских городах //Вопросы методологии.– 1995.– N1–2.– С.24–34.
3. Кнiпер Ральф. Тези про розвиток цивiльного i економiчного права в Європi //Укра нський правовий часопис.– Вип.1.– С.5–7.
4. Мудi Рiчард. Система прописки в свiтлi Конституцiї України i Європейсько конвенцiї прав людини //Український правовий часопис.– Вип.1.– С.18–25.
5. Президент про мунiцiпальну реформу //А.С.С.– 1997.– N2.
Тезисы к представлению о формах понимания города
1. Город предстает для понимания, конструктивной работы и действования в форме описаний.
– Описания производятся исходя из представлений и языков деятельных ролей и позиций в обществе.
– Никакое описание не дает полного представления о городе. Город в этом смысле есть сумма описаний.
– Каждый участник работы с городом исходит из своих способов описания, средствами своего языка формулирует оценки ситуации, суть конфликтов и предлагает пути выхода из них, а также истолковывает другие тексты. Только позиция организатора предполагает взаимосогласование разных языков описаний для организации совместных работ городского строительства.
– Для перевода различных типов описаний в организационное необходимо отказаться от содержания, стоящего за каждым из них, их объектности и предметности и перейти в язык отношений операций и процедур по организации работ. Позиция организатора работ и, соответственно, способы описания, используемые им, принципиально «пусты» и бессодержательны и только за счет этого действенны.
– С организационной позиции, город есть процесс согласования разных типов описаний по поводу конфликтов и выхода из них, предъявленный через отношения, процедуры и операции. Морфология и индивидуальность конкретного города есть след этого процесса в организованностях людей. Эти организованности удерживаются нормами, образцами, предписаниями и так далее, а также организованностями места, в пределах которых эти регулятивы действуют (дома, улицы, учреждения, хранилища и т.п.).