§ 1. Понятие механизма государства и его структура
В любом государственно организованном обществе для поддержания нормальной его жизнедеятельности, решения задач, стоящих перед государством, необходимо функционирование различных государственных организаций.
Обобщая исторический опыт развития эксплуататорских государств, можно дать определение государства как политической организации для поддержания господства одних политических сил, стоящих у власти, над другими. Это определение дает возможность раскрыть материальную субстанцию государства как организованной системы органов различного свойства: регулирующих, охранительных, карательных, обосновать сущность государства второго порядка. Без механизма государства нет и государства, а существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь простое название.
Механизм государства представляет собой систему государственных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом.
Все государственные организации тесно связаны между собой. Каждая из них выполняет определенные задачи, является «приводным ремнем» общего механизма, в котором все органы действуют согласованно, в единой системе.
Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходимая связь может быть охарактеризована как связь причины и следствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В эксплуататорском государстве его механизм включает систему органов и учреждений, через которую политические силы, стоящие у власти, реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материальная сила власти, он всегда существует в определенной форме, которая обеспечивает реальность этой силы.
Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состояние экономического базиса, соотношение политических сил, цели, задачи и функции государства, в соответствии с которыми создается государственный механизм и вносятся необходимые изменения.
Механизм государства обладает следующими свойствами.
1. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества и занимается только тем, или почти только тем, или главным образом тем, что управляет.
2. Образующие его государственные органы иерархически соподчинены друг с другом. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политической власти, который периодически испытывают государства.
3. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования.
4. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения.
Государственный механизм можно назвать «государственной властью» или «публичной властью». Он создается для осуществления функций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкретной структуре государственного аппарата.
Государственный аппарат — это часть механизма государства, представляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти.
В структуру механизма государства, кроме государственного аппарата входят государственные учреждения и государственные предприятия.
Государственные учреждения — это такие государственные организации, которые осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т. п. Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.
Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.
Государственный аппарат специально предназначается для осуществления государственной власти, на его структуру и принципы формирования оказывали и оказывают влияние различные факторы экономического, политического, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с неизбежностью требуют совершенствования государственного аппарата, появления новых органов государства.
В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами («блоками») органов:
а) законодательной власти — т. е. «первичные», органы государственной власти в собственном смысле слова, не производные от других и основа для иных органов;
б) исполнительной власти (органы государственного управления) — исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т. е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, милиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).
Общей чертой механизма эксплуататорского государства является высокая степень бюрократической централизации, преобладание административно-полицейского, судебного и военного аппаратов, что объясняется его важным значением в реализации методов прямого принуждения (насилия) над основной массой населения.
Сравнивая государственные аппараты государств эксплуататорских типов, отметим, что механизм рабовладельческих государств был технически слабым, он не идет ни в какое сравнение с механизмом современного государства.
Механизм государства внутренне един. Это значит, что его части подчиняются целому, выразителем которого выступают государственные органы в собственном смысле — органы законодательной власти. Каждый государственный орган как часть целого является носителем государственной власти. Поэтому само понятие «орган государственной власти» служит как для выделения в механизме государства группы непроизводных (первичных) органов, так и для характеристики каждого отдельного органа государства как части этого механизма. Часть государственного механизма, будучи специфической по своей природе и непосредственному назначению, содержит тем самым в себе возможность обособления.
Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную. В механизме государства разделение властей, с нашей точки зрения, есть не что иное, как прозаическое, деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях управления и контроля.
Еще Дж. Локк, учитывая объективные потребности в разделении труда по управлению государством, различал три ветви власти: законодательную, исполнительную и федеративную (союзную), которые реализуют специфические функции — создание законов для общественного блага, их исполнение и ведение отношений с другими государствами.
Шарль Монтескье провозглашает разделение властей не просто как техническое различие функций между государственными органами, а как разделение властвования между социально-политическими силами, чтобы не было возможности злоупотребить властью, а власти могли бы друг друга сдерживать и ограничивать.
Правда, идею разделения власти пытаются провести в законодательстве, и она находит свое отражение в конституциях, но фактические полномочия часто далеко отклоняются от их декларируемого соотношения, если учесть к тому же отсутствие четкой регламентации системы сдержек и противовесов.
Механизм государственной власти, каждое его звено создают для своих нужд государственные учреждения — рабочий вспомогательный аппарат, который не обладает властной силой, но играет важную роль в подготовке государственных решений. Такие учреждения, как канцелярии, управления делами, как бы опосредуют деятельность государства. Имеются учреждения, решающие самостоятельные задачи, но подчиненные какому-либо государственному органу (школа, вуз и т. д.).
Таким образом, государственный аппарат для осуществления своей властной, управленческой, организующей и охранительной деятельности создает необходимые учреждения, представляющие собой материальную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в общественную жизнь, в поведение людей государственные решения. Они разнообразны по своему характеру. Так, исполнительно-распорядительные органы опираются на разветвленную сеть научных и проектных организаций, просветительские учреждения и организации, сеть общеобразовательных школ, лицеев, гимназий, колледжей, средних специальных и высших учебных заведений.
Система органов охраны общественного порядка имеет развитую структуру учреждений обеспечения фактического принуждения: милиция (полиция), учреждения исполнения наказаний, армия со всеми входящими в нее вооруженными силами; разведка и контрразведка и т. п.
Правоохранительные органы выполняют многообразные виды деятельности: предотвращение вредных для общества состояний и действий; обнаружение и пресечение правонарушений во всех видах; профилактическая деятельность; репрессии в отношении преступников, наказание иных правонарушителей; устранение вредных последствий правонарушений; защита государства.
Правоохранительная деятельность возлагается на государство и все его органы, которые действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Вместе с тем она специально закрепляется за особой группой органов и учреждений, деятельность которых регламентируется законом.
Правоохранительные органы, в том числе исправительно-трудовые учреждения, своей деятельностью оказываются причастными к реализации всех функций государства, что требует правового обеспечения охраны их работников, соответствующего цивилизованным меркам организационно-технического и социального обеспечения.
В литературе учреждения государственного аппарата принято называть вспомогательными учреждениями, материальным придатком. Это органы государства, но не государственные органы, так как от них не исходит обязательных, властных решений в адрес других субъектов. Однако надо иметь в виду, что государственные органы без учреждений не могут существовать.
Тесная связь государственных органов и государственных учреждений дает основание сформулировать понятие «механизм государства», которое оказывается шире понятия государственного аппарата. Выделение в нем трех групп органов имеет фундаментальное значение. Эта классификация позволяет определить роль того или иного органа в выполнении функций государства.
Следует учитывать, что органы государственной власти осуществляют не только правотворчество. Их назначение состоит в том, чтобы задавать другим государственным органам программу деятельности путем принятия нормативно-правовых актов, осуществлять высшее (на своей территории) государственное управление, надзор и контроль за законностью.
Органы государственного управления осуществляют как исполнительно-распорядительную деятельность, так и правотворчество, но оно подчинено исполнительно-распорядительной деятельности. Эта группа органов выполняет и правоохранительные функции в соответствии с их главным назначением.
Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главного назначения — охране правопорядка и обеспечению безопасности страны. Таким образом, использование каждым государственным органом всех форм правовой деятельности обеспечивает эффективное выполнение государственным аппаратом в целом функций государства.
Разделение труда между государственными органами вследствие многообразия решаемых социально-политических, экономических и прочих задач в рамках единой государственной власти и закрепляется организационно-технически в компетенции. Следовательно, одностороннее ослабление или законодательной, или исполнительно-распорядительной, или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства. Относительное обособление групп государственных органов — это не разделение власти, а разделение труда. Власть остается единой. Каждое звено государственного аппарата представлено многочисленными и многообразными органами и чутко реагирует на происходящие в целях, задачах, интересах общества изменения.
Во-первых, осуществляется дифференциация управления различными органами в пределах отрасли, появляются новые отраслевые органы; во-вторых, происходит интеграция управления отдельными сферами и возникают новые координирующие органы.
В юридической литературе ведется спор о специфике государственного управления: с одной точки зрения, это «непосредственная организация» практического осуществления функций государства, с другой — «непосредственное руководство» хозяйственным и культурным строительством.
Совершенно очевидно, что этот спор носит догматический характер, так как главное состоит в содержании исполнительно-распорядительной деятельности. Властные предписания имеют своим содержанием научно-техническую, экономическую, организационно-методическую деятельность, т. е. научное управление общественными процессами. Любые научно обоснованные управленческие решения должны обязательно облекаться в форму властного акта управления.
Организация и деятельность государственного аппарата осуществляются на основе принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования. Они проявляются в деятельности как государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах.
В целом все принципы закреплены в Конституции России, однако в законах и других нормативно-правовых актах они могут быть развиты и дополнены. Например, принципом деятельности органов прокуратуры является их независимость от каких-либо местных органов.
Большинство ученых к принципам организации и деятельности государственного аппарата относят следующие: демократизм, разделение властей, законность, федерализм, профессионализм, централизм, гласность, самостоятельность, сочетание коллегиальности и единоначалия, равный доступ к государственной службе и т. д.
§ 2. Государственные органы: их признаки и характеристика
Каждый государственный орган — это структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть государственного аппарата, обладающая следующими основными признаками.
1. Осуществляет от имени государства его задачи и функции посредством определенного вида деятельности в порученной области.
2. Обладает властными полномочиями, чем и отличается от государственных учреждений и предприятий.
3. Имеет определенную компетенцию, т. е. закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей (правомочий).
4. Характеризуется определенной структурой, т. е. строением по видам отдельных служб и численному составу (штатам).'
5. Имеет территориальный масштаб деятельности.
6. Образуется в порядке, установленном законом.
7. Устанавливает правовые связи личного состава, отражаемые в должностных инструкциях.
Основное свойство государственного органа, качественно его характеризующее, заключается в том, что он может издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; применять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощрения для обеспечения требований этих актов; осуществлять надзор за их реализацией.
Веления государственного органа могут быть обязательными либо для всех граждан, либо для их определенного круга, они могут выходить за рамки данного государственного органа и распространяться на ту или иную область или отрасль экономического, социально-культурного строительства, на административно-политическую деятельность, связанную с функционированием данного государственного органа.
Государственные органы различаются между собой по функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятельности.
В России в силу ее федеративного устройства следует различать федеральные законодательные органы, а также законодательные органы субъектов федерации, причем система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.
Представительным и законодательным органом Российской Федерации является постоянно действующее Федеральное Собрание — парламент, состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, которые заседают, как правило, раздельно.
Значительное место в компетенции парламента занимает деятельность, связанная с формированием высших звеньев государственного аппарата. Совет Федерации назначает выборы Президента Российской Федерации и отрешает его от должности; назначает на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Государственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства, решает вопрос о доверии Правительству, назначает на должность и освобождает от нее Председателя Центрального банка России, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека.
Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и т. д.
Широта полномочий Президента ограничена Конституцией, а также его конституционной ответственностью — он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, заместителей Председателя, федеральных министров.
В пределах ведения Российской Федерации, совместных полномочий Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Традиционно центральными федеральными органами государственного управления являются: министерства, ведомства, государственные комитеты, службы, имеющие в своем составе соответствующие управления и отделы. Исполнительная власть в субъектах Федерации принадлежит различным по названию органам: правительствам, областной или краевой администрациям, которые возглавляются различными должностными лицами (губернаторами, главами администраций, председателями правительства и т. д.).
Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Судебную систему России составляют: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, соответствующие суды субъектов Федерации. В Конституции России предусмотрено, что Президент Российской Федерации может в порядке, установленном федеральным законом, назначать судей других федеральных судов.
В настоящее время в России проводится судебная реформа, главными задачами которой являются:
• утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей;
• защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
• закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов;
• достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
• обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
Важнейшими направлениями судебной реформы являются: создание федеральной судебной системы; признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, предусмотренных законом; расширение возможности обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц; установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения; организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого; дифференциация форм судопроизводства; совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону; закрепление принципа их несменяемости.
В России сформировалась единая централизованная система органов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами, иные прокуроры назначаются им самостоятельно. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.
Особенностью функционирования местного самоуправления в Российской Федерации является то, что в настоящее время органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в пределах своих полномочий они самостоятельны.