рганы, сфера их деятельности была строго регламентирована и в основном была связана с надзором за соблюдением горожанами их повинностей по отношению к государству, почему их лишь с большой натяжкой можно считать подлинными органами самоуправления. Лишь узкий круг вопросов: кого именно отдать в рекруты, как распределить между более состоятельными жителями налоги беднейших, определение очередности в исполнении постойной повинности и т. п., решались купеческим миром.
Другой коллегией, созданной в 1722 г., была Малороссийская, т. е. ведомство, управлявшее Украиной. Сам факт возникновения наряду с отраслевыми коллегиями центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не означало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Вошедшая в состав Русского государства в середине XVII в. Левобережная Украина сохраняла еще многие признаки автономии. Она по-прежнему управлялась выборным гетманом и в административном отношении делилась на полки во главе с казацкой старшиной. Одновременно с этим уже с конца XVII в. и в первые годы правления Петра власть все более стремилась распространить на Украину принципы «регулярства», стараясь максимально использовать этот регион в своих целях, тем более что в годы Северной войны именно он превратился в театр военных действий. По сути, это и стало одной из причин измены в 1709 г. гетмана И. С. Мазепы, испытывавшего давление как со стороны центральной власти, так и со стороны казацкой старшины, требовавшей от гетмана защитить ее интересы. Петр сознавал это и после случившегося давление на Украину было ослаблено. Однако после смерти в 1722 г. очередного гетмана нового было решено не выбирать, что и стало причиной создания Малороссийской коллегии, заменившей ранее состоявшего при гетмане русского воеводу и Малороссийский приказ в Москве.
Изначально специфическим было управление и Прибалтийскими губерниями, вошедшими в состав Российского государства в ходе Северной войны в 1710 г. Приняв эти территории в свое подданство, Петр обещал соблюдать привилегии именовавшегося рыцарством местного дворянства, полученные им ранее от шведских королей, и на протяжении всего XVIII в. всходившие на российский трон правители эти привилегии подтверждали. Сохранены были также традиционные органы местного самоуправления дворян и горожан. Более того, на территории Лифляндии и Эстляндии продолжало действовать шведское имущественное и уголовное право, а в Петербурге со временем была создана специальная апелляционная инстанция по судебным делам — Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел.
Сохранение особого статуса вновь присоединяемых территорий было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало и особенностям нового, имперского представления о государстве как о конгломерате, объединяющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по подобию которых конструировалось Российское имперское пространство, хотя и противоречило отчасти губернской системе, направленной на унификацию управления на всем имперском пространстве. Начиная с этого времени, по существу вся последующая история административно-территориального управления России прошла под знаком противоборства принципов федерализма и унитарности.
Созданная Петром I система управления получила законодательную основу в виде системы регламентов, состоявшей из регламентов отдельных центральных учреждений и самого главного — Генерального регламента, изданного в 1720 г. Этот документ, важнейшие положения которого продолжали действовать вплоть до 1917 г., определял основные бюрократические принципы управления, номенклатуру дел и порядок делопроизводства, внутренний распорядок всех государственных учреждений, должностные обязанности всех категорий государственных служащих и даже порядок их взаимодействия.
Формирование системы центральных отраслевых ведомств, власть которых распространялась на всю территорию страны и все категории населения, явилось важнейшим шагом вперед с точки зрения модернизации управления, его рационализации. Вместе с тем характерная для Московской Руси подведомственность некоторых категорий населения определенным учреждениям полностью преодолена не была, и в результате нередко возникали ситуации, при которых отдельный человек мог оказаться вне зоны действия закона. К примеру, городовой магистрат какого-нибудь провинциального города не имел практически никаких рычагов воздействия на оказавшегося там чиновника или военного в случае его конфликта с местным населением. Попытки же апелляции к вышестоящим учреждениям также были неэффективны, поскольку каждое ведомство стремилось во что бы то ни стало выгородить своего сотрудника.
Своего рода побочным результатом административной реформы Петра I, одним из важнейших элементов которой явилось введение денежного жалованья для всех категорий чиновников, стало, как уже упоминалось, возникновение бюрократии в качестве особого социального слоя, полностью зависимого от государства и являющегося непосредственным исполнителем его воли. Введение денежного жалованья было также характерным признаком модернизации системы управления и одновременно важной статьей государственных расходов. Теоретически предполагалось, что денежное жалованье должно было уничтожить коррупцию аппарата, одновременно уменьшив его зависимость от населения и, напротив, усилив подчиненность власти, однако на практике, поскольку испытывавшее постоянный финансовый дефицит государство было не в состоянии обеспечить чиновничеству уровень жизни, соответствующий его социальному статусу, и даже установленное законом жалованье зачастую не выплачивалось месяцами, размеры коррупции постоянно росли, что также усиливало испытываемый основной массой населения социальный гнет.
6. Реформы в социальной сфере
В своей социальной политике Петр I руководствовался, прежде всего, представлением о том, что каждый житель страны, независимо от своего социального статуса, должен приносить государству пользу, должен быть эффективным элементом единого государственного организма. Во-вторых, Петр не стремился кардинально изменить традиционный для России характер социальных отношений, основывавшийся на крепостной, по сути, взаимозависимости социальных страт друг от друга и государства. Напротив, в крепостничестве царь видел действенное орудие принуждения подданных к исполнению долга перед отечеством. Крепостничество, по мысли царя, было той необходимой формой насилия, без которого невозможно было принудить народ к навязываемому ему властью царя «учению». В историографии существует также мнение, что крепостничество обеспечило успех петровских преобразований, поскольку именно оно являлось механизмом, позволявшим мобилизовать огромные массы народа. Однако существует и иная точка зрения, согласно которой в самом начале царствования Петра I, когда новая политическая элита и дворянство, как сословие, еще не сформировались и, значит, еще не было политической силы, способной оказать организованное сопротивление реформатору, по крайней мере в теории, существовала возможность ликвидации крепостничества и, следовательно, развития страны по иному пути.
Определяющее значение для социальной сферы имела податная реформа Петра I 1718–1724 гг., ставшая важной вехой в истории социальных отношений в России в целом. Основное содержание податной реформы было связано с заменой существовавшего с 1679 г. подворного обложения подушным, т. е. налогом с души мужского пола, причем основной целью при этом было финансовое обеспечение вновь созданной регулярной армии. Сам размер подушной подати исчислялся, исходя из суммы, необходимой на содержание армии, поделенной на численность податного населения. Для выяснения последней была осуществлена перепись населения, а затем, когда обнаружилось, что в ходе переписи имела место массовая «утайка душ», перепись, или ревизия душ, как ее стали называть, была произведена заново. Создаваемые в ходе ревизий списки налогоплательщиков получили название ревизских сказок.
В ходе реформы все население страны было разделено на две части — привилегированную неподатную (дворянство, духовенство, некоторые категории государственных служащих, в т. ч. военные) и податную (все остальные категории населения). Поскольку государство стремилось к максимальному увеличению числа налогоплательщиков, в ходе реформы социальная структура общества была несколько упорядочена за счет уничтожения отдельных маргинальных групп, например, холопства и «гулящих людей», а также создания новых крупных социальных страт, в частности, государственных крестьян, куда были включены и так называемые однодворцы — потомки приборных служилых людей Юга России, владевшие небольшими имениями и ограниченным числом крепостных душ. Для того чтобы внесенный в ревизскую сказку человек не мог уклониться от уплаты подушины, в ходе податной реформы была введена система паспортов, выдававшихся представителям податного населения при отлучке с места постоянного проживания. Всякий человек с просроченным паспортом считался беглым и подлежал поимке и суровому наказанию.
Таким образом, реформа в еще большей степени ограничила свободу передвижения, а значит, и в целом личную свободу основной массы населения, укрепив принципы крепостничества в социальных отношениях. Одним из важнейших следствий социальной реформы был весьма низкий на протяжении всего времени до реформ Александра II уровень социальной и географической мобильности населения, а значит, и низкие темпы социального развития страны. Впрочем, надо отметить, что вопросы социальной и географической мобильности в России XVIII в. изучены историками еще недостаточно. Также необходимо иметь в виду, что достигнуть жесткой структурированности общества ни в петровское время, ни позже правительству так и не удалось: социальные группы оставались взаимопроницаемыми, по-прежнему сохранялись разнообразные маргинальные и промежуточные группы (обычно называемые «люди разных чинов»), игравшие важную роль как в экономической, так и в политической жизни. Усилия власти по четкому разграничению отдельных социальных страт, направленные на удовлетворение, прежде всего, фискальных интересов государства, постоянно вступали в противоречие как с реалиями хозяйственного развития страны, так и с интересами самого государства в иных сферах. Более того, само развитие страны, усложнение ее хозяйственной и духовной жизни постоянно порождало новые профессии, новые виды занятий населения, не учтенные и не предусмотренные закрепленной Петром I социальной схемой.