Система подчиненных властей, имеющих свою компетенцию и определенную степень власти … удовлетворяет и требованию разделения властей, необходимого во всякой форме правления … Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредотачивает в своих руках всю полноту верховной власти. Оно является источником всякой власти и все прочие установления действуют его именем и по его полномочию. Но принцип разделения властей находит себе применение там, где возникает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти».
Таким образом, Россия в полном объеме управляется персонифицированной Властью. Однако реальные административные задачи требуют, «предполагают» наличия «посредствующих властей», «подчиненных властей», «средних проток … через которые действует власть государства». То есть суверенитет находится в руках у Власти, а «посредствующие власти» имеют «свою компетенцию» и определенные полномочия. Здесь действует принцип разделения властей. Самодержавная же Власть правит вне системы разделения властей; она не просто не вписана туда, она существует в иных измерениях, в иных координатах. Она — субстанция и субстанциальна, «посредствующие власти» — функции и функциональны.
Кстати, это хорошо осознавалось представителями правящих кругов России, когда и здесь наступила пора публичной политики, конституции, представительных учреждений. — 19–26 июля 1905 года в Петергофе прошло совещание высшей русской бюрократии под председательством Николая II. Центральный вопрос: каковой должна быть предполагаемая Государственная Дума, как изменится вся традиционная система управления, что означает создание Думы для самодержавной власти царя. — Здесь я хочу специально обратить внимание политологов (историкам все это хорошо известно) на материалы этого совещания. Они много дают для понимания природы русской власти и русской политики. — Так вот, один из активных участников петергофского сидения Н.Н. Герард (председатель департамента гражданских и духовных дел Госсовета) предельно точно выразил господствовавшее в русских верхах представление о русской Власти и о русском government: «Самодержавная власть составляет сосредоточение и источник всей власти и потому не поддается определению. Все исходит от нее и в ней сосредоточено. Но … Самодержавная власть не может действовать непосредственно, а имеет исполнительные органы в области законодательства, администрации и суда. Проект (обсуждался правительственный проект Думы. — Ю.П.) касается только определения органов Самодержавной власти и вводит лишь новое разграничение подчиненных властей. При этом мы всячески избегали дать какое бы то ни было определение Верховной власти, ибо она, будучи всеобъемлющей, никакому определению не поддается». И вновь о природе будущего парламента: «…Подчиненные Верховной власти законодательные учреждения…»
Еще раз подивлюсь точности этих слов. Особенно впечатляющ и выразителен пассаж относительно «исполнительных органов в области законодательства, администрации и суда». — Вот реальное место и реальная цена системы разделения властей в России. Все это — парламент, администрация и суд — не более чем исполнительные органы Власти. Что же касается весьма странного с современной научной точки зрения принципиального отказа Н.Н. Герарда давать определение Самодержавной власти, то и здесь все выверено и адекватно. «Сосредоточение и источник всего», «всеобъемлющее», подобно Абсолюту, не может иметь определения. Субстанция, как учил Спиноза в своей «Этике», определяется через себя самое. А не извне, какими-то там «функциональными человеками». Эта позиция Н.Н. Герарда может быть квалифицирована как своеобразное богословие русского Кратоса. Причем, в высшей степени свойственное отечественному уму…
В этом контексте становится понятным, почему Россия на протяжении всех пяти столетий ее современной истории имеет два параллельных типа высших административных организаций, управляющих страной.
Приказы, коллегии, министерства это суть функциональные и «исполнительные» органы, «посредствующие», «подчиненные власти». К тому же они специализированы, т. е. точно определена сфера их деятельности (например: Министерство иностранных дел). Что касается Государева двора, Собственной Е.И.В. Канцелярии, ЦК КПСС, Администрации Президента РФ, то они (через них) осуществляют связь между Самодержавной Властью и «посредствующими властями», руководят этими властями, направляют их. При этом Двор-Канцелярия-ЦК-Администрация занимаются всем; сфера их деятельности и полномочий не ограничена, поскольку они действуют от имени и по поручению неограниченной Власти. В этом коренная специфика русской административной системы.
Эта специфика проявляется в том числе и в борьбе между приказно-коллегиально-министерским началом и Двором-Канцелярией-ЦК-Администрацией. И так будет до тех пор, пока сохраняется «самодержавная политическая культура» (но она никуда не собирается «уходить»; выжила и господствует даже после демократических преобразований 90-х гг. XX в.). Государев двор (Канцелярия, ЦК, Администрация) обслуживает Власть, транслирует ее волю и решения и «посредствующим властям», и обществу. Это не может не привести к противостоянию «нормальных», министерского типа, учреждений и этих при-Властных. Ведь объект управления один и тот же — страна. На одной и той же «площадке» сталкиваются различные «команды» с разными видением и подходами.
Но проблема соперничества различных типов управленческих структур этим не исчерпывается. Напомним формулу В.О. Ключевского: в России нет борьбы партий, но есть борьба учреждений. Великий историк имел в виду следующее: неразвитость гражданского общества одним из своих следствий имеет неразвитость партийной системы. Политические партии возникли у нас довольно поздно и не играли значительной роли. Кроме того, нередко то, что мы называем «партиями», таковым в классическом смысле не являются.
Вместе с тем в каждом (и русском тоже) обществе имеются различные интересы, у различных социальных групп неодинаковое понимание того, каким путем должно идти, какие средства и как применять. Запад решает эти задачи во многом через партии, выражающие и представляющие волю и интересы того или иного сектора (сегмента) социума. У нас — тоже во многом — роль партий играют учреждения (министерства, ведомства).
Классический исторический пример: острое соперничество во второй половине XIX в. либерального Министерства финансов и консервативного Министерства внутренних дел. Два этих министерства играли в русской политике тех лет роли, сопоставимые с ролями либеральной (виги) и консервативной (тори) партий в Великобритании. У них — партии, у нас — учреждения.
Такая русская специфика неизбежно снижала эффективность деятельности административного аппарата. Когда две его важнейшие части находятся в состоянии непрекращающейся борьбы, невозможно строить и осуществлять единый курс, единую стратегию управления. Но это не девиантность нашего социально-политического развития. Это наша норма. В измененном, «превращенном» виде ситуация сохраняется и сегодня.
Одно из важнейших свойств русской системы управления — ее неинституциональность. Основным элементом, «актором» администрации является не «институт», а всякого рода «чрезвычайные комиссии» (ЧК). Разница между институтом и ЧК состоит в том, что первый — орган конституционный, его существование закреплено в основополагающих нормативных актах; он действует в границах правового поля, его функционирование не ограничено во времени, полномочия четко определены и известны обществу. Это — «правильный» (с формальной точки зрения) способ управления (для современного общества).
Вторые («чрезвычайные комиссии») создаются тогда, когда задачи управления не решаются посредством институтов. Существование ЧК не закреплено в фундаментальных нормативных актах. Для этих органов возможен выход за пределы права; их действия нередко носят полусекретный (или даже секретный) характер; во всяком случае, общество знает о деятельности ЧК далеко не все. Это — «неправильный» способ управления.
Важнейшая причина возникновения ЧК также связана с господством в нашей стране «самодержавной политической культуры». Русская Власть не может допустить становления «правильной» институциональной системы. Такая система была бы вызовом Власти, ограничивала бы ее, ставила под вопрос ее доминирующее положение. Можно сказать, что Русская Власть и система институтов — взаимоисключающие феномены.
Поскольку же в России так и не сложилась правильная институциональная система, все задачи управления становятся чрезвычайными. В каком-то смысле современное МЧС — это символ и псевдоним наших административных органов. Власть вынуждена создавать различные «чрезвычайные комиссии» для решения постоянно возникающих чрезвычайных ситуаций. Эти ЧК всегда полностью зависят от нее, а не от «объективной» правовой системы. С их помощью Власть легко перепрыгивает через барьеры права. Кроме всего прочего, ЧК гораздо менее опасны для Власти, чем институты. ЧК можно легко уничтожить, заявив, что дело сделано и для дальнейшего существования данного органа нет никаких оснований.
С такой точки зрения русская административная система имеет три измерения. Назовем их по степени влияния и близости к Власти: 1. Государев Двор — Канцелярия — ЦК — Администрация. 2. Чрезвычайные комиссии. 3. Приказы — Коллегии — Министерства.
Заметим: относительная слабость последнего, третьего, измерения в полной мере отражена в традиционной слабости российского правительства как такового. До 1906 г. у нас не было правительства вообще; министерства и министры были напрямую подчинены императору и «выходили» на него каждый сам по себе. Кстати, все это — и сложную, «двойную-тройную», систему управления, и связанную с этим специфическую «недостаточность» Совета министров — хорошо понимали еще дореволюционные отечественные государствоведы. Так, один из них, князь З.Д. Авалов, писал: «Совет Минис