[19].
Все эти средства, поступавшие как от налогов, так и от займов, шли на поддержание военно-фискального государства. Вместе с военными потребностями (Британия после Славной революции вела войны с Францией и ее союзниками на протяжении трех длительных периодов: с 1688 по 1697, с 1702 по 1713 и с 1739 по 1763 год) усложнялась и административная структура. Было создано или расширено непомерное, как должно было временами казаться, число ведомств. Их названия были вполне знакомыми: таможенное, акцизное, солевое, казначейство, адмиралтейский совет, министерство финансов. Однако количество занятых клерков, копиистов и бухгалтеров удивляло. Так, в таможенном ведомстве в 1690 году работало 1313 человек, через двадцать лет уже 1839, а в 1770 году, накануне Американской революции, — 2244. Акцизное ведомство за эти годы разрослось с 1211 до 4066 человек. Количество налоговых инспекторов с 1690 по 1782 год утроилось. Войны XVIII века способствовали этому росту, как ничто другое[20].
Вся эта организация, растущая сложность администрации, увеличение сборов, открытый контроль над Английским банком и накопление долга требовались для сопоставимой трансформации британской армии и флота. За сто лет после 1688 года обе этих организации увеличились втрое[21]. Их рост был неровным: наиболее быстрыми темпами он шел, что неудивительно, в военное время, а в мирное происходило некоторое сокращение, особенно в армии. Но война в этом столетии приняла почти постоянную форму, так что умножение вооружений и кораблей казалось неотвратимым.
Приток и отток солдат на военной службе в течение столетия превосходил изменение числа матросов. Британия на протяжении нескольких поколений полагалась на иностранных наемников, когда вступала в борьбу на европейском континенте, и эта практика сохранилась и в XVIII веке. Наемникам приходилось платить только во время боевых действий, а поскольку, когда война заканчивалась, их можно было не содержать, армия экономила ресурсы. Флот в мирное время делал нечто подобное, списывая команды и консервируя корабли. И все же капиталовложения в постройку судов были очень значительны; армия не требовала сопоставимых расходов.
Разногласий по поводу использования этих сил в XVIII веке почти не было. Цель флота казалось большинству министров очевидной — защищать родные острова от вторжения, которого обычно опасались, и небезосновательно, со стороны Франции. Из этой миссии следовало, что основная его часть должна находиться во «внутренних водах». Внутренние воды не всегда означали порты Ла-Манша, и почти никогда не относились к ним после 1730 года. Примерно в это время адмирал Эдвард Вернон, а вскоре и адмирал Джордж Ансон утверждали, что условия у «западных подходов» (область от мыса Клир на побережье Ирландии до мыса Финистерре) гораздо лучше подходили для обороны родины. Их доводы строились на том, что преобладавшие юго-западные ветры могли мешать или даже парализовать движение кораблей в проливе. Эти ветры, а зимой еще и вызываемые ими штормы разбрасывали корабли по проливу, а иногда и топили их, делая оборону невозможной[22].
Эта традиционная функция флота не мешала адмиралтейству отправлять корабли в другие части света. Британская империя была велика и стала еще больше после триумфа в войне с Францией в середине века (1756–1763). Но главное применение флота ни тогда, ни после не связывалось с продвижением при помощи флота торговли и развитием колоний. Флот на самом деле не думал о своей миссии в терминах какой-либо масштабной политики или стратегии. Было бы неверно говорить, что флот вообще не думал, но правда заключается в том, что он не имел ни институционального аппарата, ни привычки к долгосрочному планированию. Тогда как государственные организации переживали трансформацию, флотское руководство хотя и разрослось, но не обзавелось планирующим штабом. У адмиралов мог быть секретарь и пара клерков или, возможно, мичман, помогавшие им наводить порядок в делах, но не более того. Адмиралтейский совет занимался повседневными вопросами, в первую очередь материальнотехническим снабжением кораблей и людей. Первый лорд адмиралтейства представлял флот (или, точнее, адмиралтейство) в кабинете министров, но ни он, ни какой-либо совет не предлагали концепций или стратегий развития флота. Тогда почти не существовало научной или профессиональной литературы о природе войны в море. Были руководства по навигации, артиллерийскому делу и судостроению, но это практически все. Та сложность и те перемены, которые легко обнаруживались в военно-фискальном государстве, явно встречали свои ограничения во флоте[23].
Впрочем, это можно сказать и об армии. Армейская жизнь строилась вокруг полка. Руководители полков и армий, которые они составляли, являлись аристократами, и большинство из них имели лишь поверхностный интерес к науке войны или познания в ней.
Офицеры владели патентами на чины (которые купили они сами или их отцы) и за редким исключением заботились только о самых актуальных вопросах жизни полка. Поскольку в вопросах обороны правительство в основном полагалось на местное ополчение и иностранных наемников, то в регулярной армии внимание редко акцентировалось на такого рода профессионализме, который позже стал естественным[24].
К середине XVIII века военно-фискальное государство приняло зрелую форму. Заимствования и сложная структура сборов и налогов доказали свою эффективность, а административный аппарат — от клерков, писарей, налоговых инспекторов и целого ряда прочих должностей вплоть до министров — укоренился и превратился в привычный порядок. А Британия научилась вести войну и интегрировала инструменты ее ведения в старую политическую систему патронажа и иерархии.
Фраза из книги Уэббов также подходит для описания ситуации в американских колониях до Американской революции. Все они, кроме Джорджии, были основаны в XVII веке, а к XVIII веку, хотя и оставаясь под контролем Британии, по большей части вели свои дела самостоятельно. Основные принципы их формальных отношений с короной были известны, но объективная ситуация — фактическая их автономия — нет. Расхождение между реальностью и тем, что воображали в Англии, неудивительно: расстояние между двумя странами было огромным, а связь несовершенной, кроме того, не существовало и просвещенной колониальной администрации, которая помогала бы им объясняться друг с другом.
Колонии основывались с санкции короны, и власть правительства в них всегда осуществлялась именем короля, хотя весьма неоднозначно в трех частнособственнических колониях — Мэриленде, Пенсильвании и Делавэре — и довольно слабо в Коннектикуте и Род-Айленде — двух корпоративных колониях. Менять то, что существовало так долго, казалось нежелательным. Административная структура, на которую Корона опиралась, чтобы «править» колониями, была старой и не отвечала задачам управления обширными владениями в Новом Свете. В Англии до 1768 года административную работу фактически выполняли Тайный совет и государственный секретарь Южного департамента. Основные обязанности (или интересы) Тайного совета находились в другой области, а главной заботой государственного секретаря Южного департамента являлись отношения с Европой. Секретарь советовался с торговой палатой — совещательным органом, который в основном занимался коммерческими вопросами[25].
Эта структура порождала путаницу (поскольку порядок ведения колониальных дел не был четко определен), а различия между самими колониальными правительствами способствовали ей, равно как и проблема связи между правительствами, разделенными Атлантическим океаном. Относительно твердой рукой в этой структуре была торговая палата, направлявшая информацию от колоний секретарю и передававшая его инструкции губернаторам и другим чиновникам в Америке. На некоторое время в начале XVIII века палата утратила свое значение, поскольку некоторые английские чиновники успешно ему сопротивлялись, но в 1748 году ее президентом стал граф Галифакс, укрепив тем не только ее, но и собственную роль. В 1757 году Галифакс вступил в Тайный совет; его назначение уменьшило неразбериху, потому что он оставался во главе министерства финансов.
Когда Галифакс в 1761 году ушел в отставку, палата потеряла свое влияние, а колонии — умелого администратора. Управленческий порядок так никогда больше не вернулся к уровню, достигнутому в середине столетия. Важнейшим шагом в сторону восстановления такого порядка между отставкой Галифакса и Американской революцией было создание в 1768 году поста секретаря по делам колоний. К сожалению, этот пост вызывал зависть других министров, а занимали его некомпетентные лица.
В какой-либо другой момент британской истории административная неэффективность (даже глупость) и незнание существа дела не сказались бы так сильно. Но только не в конце XVIII века. Административные органы не формировали политику по важнейшим вопросам, но только способствовали ей информацией и советами. И у них была обязанность обеспечивать взаимодействие колонистов и кабинета министров. Хорошо задуманная структура, укомплектованная просвещенным и сведущим персоналом, могла предотвращать возможные ошибки влиятельных лиц и помогать вырабатывать успешную политику.
В число тех, кто определял колониальную политику, входил парламент, хотя важные аспекты его отношений с колониями и властные полномочия в отношении них оставались в XVIII веке неясными. Парламент, конечно, определил экономические отношения Англии с колониями рядом законодательных актов, большинство из которых были приняты в XVII веке. Законы о навигации и торговле позволяли вести колониальную торговлю только на судах, принадлежавших британским и колониальным владельцам и эксплуатировавшихся ими, а также ограничивали ее и другими способами, которые в основном шли во благо британских купцов. В XVIII веке до начала революционного кризиса парламент безуспешно пытался остановить импорт иностранной патоки в колонии и вводил предельные нормы производства шерстяных вещей, шляп и железа. Но никто тогда толком не изучал, в какой мере парламент мог содействовать колониям, когда же этим занялись, то данная тема вызвала множество споров.