Для надзора было необходимо: «1) Установить по соглашению с местной полицией особое наблюдение за всеми передвижениями этих лиц. 2) Бдительно следить за поступлением на государственную или общественную службу и, если о них не последует запроса со стороны местных начальств, доносить о том на усмотрение Департамента. 3) О надзорных, поступающих на службу на железную дорогу, независимо от представления в Департамент полиции, сообщать о том подлежащему начальнику железнодорожного жандармского полицейского управления или отделения. 4) Подтвердить подведомственным чинам о соблюдении в строгой тайне имен поднадзорных и приемов наблюдения. <…>
п. 7. О лицах, отданных под негласный надзор полиции, ведутся особые списки: общие по всей империи в Департаменте полиции и частные, алфавитные, по каждой губернии по прилагаемой при сем форме лит. А при местном жандармском управлении. В списки эти включают подробные сведения о прошедшей жизни поднадзорного, о семейном, имущественном его положении, а также и указания на повод последовавшего со стороны МВД распоряжения об учреждении надзора. Независимо сего о каждом поднадзорном в жандармском управлении должно быть заведено дело, к которому присоединяются все поступающие о поднадзорном сведения, как получаемые случайно, так, равно, и доставляемые периодически тем агентом наблюдения, коему таковое, в порядке указанном в предыдущем параграфе, поручено.
п. 8. В случае временной отлучки поднадзорного из местности, в коей он состоит под надзором, в другую местность жандармскому управлению последней посылается извещение по форме лит. Б. По возвращении поднадзорного из отлучки означенное извещение, пополненное полученными при наблюдении сведениями, возвращается в подлежащее губернское жандармское управление, где и прилагается к делу о поднадзорном.
Примечание. 1. Одновременно с извещением по форме лит. Б лиц, ведающих регистрацией сведений о поднадзорных (п. 5 Положения), об отлучке состоящего под негласным надзором в другую местность посылаются Департаменту полиции уведомления без препроводительных бумаг по форме лит. Г (на зеленой бумаге) о каждом выезде (хотя бы и временно) и по форме Д (на желтой бумаге) о возвращении или новом прибытии таковых лиц. В уведомлении лит. Г должно означать губернию и город или селение, где жил поднадзорный. <…>
2. В случае неприбытия поднадзорного лица в тот район, куда была послана лит. Б, учреждение, в списках коего значится это лицо, должно собрать сведения о виде на жительство поднадзорного, месте его родины, месте жительства родственников и т. п., которые способствовали бы обнаружению места жительства скрывшегося лица, и если эти розыски окажутся безуспешными, то сообщают о сем в Д[епартамент] п[олиции] для производства повсеместного негласного розыска. <…>
п. 9. В случае отъезда поднадзорного, сопровождаемого переменою места его жительства, обязанность дальнейшего за ним наблюдения переходит в учреждение, заведывающее негласным полицейским надзором в местности, куда поднадзорный переселился, причем в это учреждение передается и дело о нем, а он сам зачисляется в списки поднадзорных сего управления, с исключением из прежних списков.
п. 10. О выезде поднадзорного за границу губернское жандармское управление доводит до сведения Д[епартамента] п[олиции] с показанием года, числа, № и срока выданного поднадзорному паспорта». <…>
п. 12.1. Губернские жандармские управления доставляют в Д[епартамент] п[олиции] полугодовые ведомости лит. В состоящих под негласным надзором полиции согласно прилагаемым образцам, а именно: А) общую перечневую ведомость (по форме № 1) и Б) листок на каждого поднадзорного отдельно (по форме № 2), с краткой, но точной аттестацией поднадзорного согласно сведениям, полученным наблюдением за означенный период. Именной список поднадзорных, надзор за коими может быть прекращен, представляется прежним порядком, одновременно с ведомостью лит. В.
Относительно выполнения в отдельных листках о поднадзорных графы о сведениях, полученных наблюдением, Д[епартамент] п[олиции] считает нужным указать, что в означенной графе должна быть обязательно помещена аттестация или в смысле удостоверения хорошего поведения поднадзорного, или отсутствия о нем неблагоприятных сведений, причем общих выражений (как, например, «неблагонадежен» или «находится в сношениях с неблагонадежными лицами») не должно быть допускаемо, а в каждом отдельном случае должны быть обозначены фактические основания, дающие повод к сомнению в благонадежности, и указаны точно лица, сношения с которыми обратили на себя внимание наблюдения. В тех случаях, когда о поднадзорном в течение отчетного периода сообщались Д[епартаменту] п[олиции] подробные сведения, характеризующие деятельность и направление данного лица, в подлежащей графе листка, взамен аттестации, может быть сделана ссылка на № и число представления, в коем излагались означенные сведения»[471].
В циркуляре министра внутренних дел по Департаменту государственной полиции № 1365 от 9 апреля 1882 г. разъяснялось, что негласный надзор не приносил ранее желательных практических результатов, поскольку в большинстве случаев ограничивался лишь внесением поднадзорного в соответственные списки и не обеспечивал дальнейшего за ним контроля. Сведения по п. 12 Положения за истекшее полугодие следовало доставлять в Департамент полиции к 1 февраля и к 1 августа. «В заключение, – писал Игнатьев, – позволяю себе выразить надежду, что применение на практике сего Положения, устанавливающего постоянный обмен сведений между чинами Корпуса жандармов и общей полиции, создаст между этими учреждениями одного и того же ведомства вполне доверительные и откровенные отношения, при которых только и возможна деятельность государственной полиции, все отрасли коей обязаны стремиться к достижению одной и той же цели охранения существующего государственного порядка»[472].
Несмотря на то что Игнатьев предпринял ряд шагов по стабилизации политического положения в стране, он недолго оставался на своем посту. Его проект создания Земского собора, представленный государю в мае 1882 г., встретил резкую критику Победоносцева, который предложил Александру III на пост министра внутренних дел кандидатуру графа Д. А. Толстого[473]. Толстой, назначенный министром 30 мая, видел свою задачу в том, чтобы парализовать любую оппозицию правительству. Историк А. А. Кизеветтер отмечал в мемуарах, что в обществе отзывались о Толстом как о реакционере. М. Н. Катков писал, что имя нового министра само по себе является манифестом и программой. Одним из элементов программы нового министра стала борьба с «крамолой» в сфере образования. По рекомендации Толстого министром народного просвещения был назначен И. Д. Делянов[474] – последовательный противник либеральных начал в учебных заведениях. Обер-полицмейстером Петербурга стал П. А. Грессер[475].
В сфере обеспечения государственной безопасности Толстой опирался на пожелание императора реорганизовать систему политического сыска в империи. (Победоносцев еще 28 мая, до вступления Толстого в должность, писал Александру III, что объяснил будущему министру намерение императора отделить управление Министерством внутренних дел от дел государственной (политической) полиции.)
Формы деятельности спецслужб при Д. А. Толстом продолжали совершенствоваться. Одной из наиболее секретных и действенных из них была перлюстрация корреспонденции.
После преобразования в марте 1881 г. Министерства почт и телеграфов в Департамент почт и телеграфов МВД «черные кабинеты» оказались в прямом подчинении министра внутренних дел. До 1882 г. на содержание секретных почтовых чиновников и канцелярские расходы отпускалось 92 тысячи рублей в год. Александр III увеличил секретный бюджет на 15 тысяч. В докладе Толстого императору от 5 июля 1882 г., в частности, говорилось:
«Учреждение перлюстрации, или тайного досмотра частной корреспонденции, пересылаемой по почте, имеет целью представление государю императору таких сведений о происшествиях, таких заявлений общественного мнения относительно хода дел в империи и такой оценки действий влиятельных лиц, какие официальным путем не могли бы дойти до его величества. Достижение этой цели обусловливается полною независимостью перлюстрационной деятельности от каких бы то ни было властей, кроме императорской, ибо в представлении государю копий или выписок из корреспонденции, согласно высочайшей воле, не стесняются никаким лицом, как бы ни было оно высоко поставлено и как бы оно ни было близко особе его величества. <…>
Производство перлюстрации <…> поручается весьма ограниченному числу чиновников, в коих положительно дознаны:
1) безграничная преданность особе государя,
2) безусловное сочувствие и повиновение установленному образу правления,
3) полное беспристрастие к родственным или общественным связям,
4) постоянная готовность к труду и к совершенному отчуждению себя не только от светских развлечений, но даже и от всякого общежития, если служба того требует,
5) скромность, необходимая для ограждения перлюстрации от всякого оглашения перед лицами, непосвященными в тайну ее существования, составляющую тайну царствующего и, наконец,
6) нравственность, умственное развитие и образование, соответственные важной обязанности освещать перед монархом те случаи и обстоятельства, которые, по каким-либо соображениям государственных властей и отдельных лиц, могли бы быть затемнены или скрыты от Его Величества»[476].
В течение лета – осени 1882 г. было подготовлено и 3 декабря утверждено императором «Положение об устройстве секретной полиции в империи». Согласно Положению, куратором розыскной деятельности по делам о государственных (политических) преступлениях становился заместитель министра внутренних дел, заведовавший государственной полицией. Исполнительными органами политической полиции на местах становились вновь учреждаемые особые розыскные отделения