см. цветную вклейку, рис. 4–1).
Другим направлением выстраивания вертикали было реформирование Совета Федерации – верхней палаты российского парламента, обладающей рядом ценных полномочий, таких как: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; отрешение президента России от должности и лишение неприкосновенности экс-президента; участие в назначении и отрешении от должности председателей и судей Конституционного и Верховного судов, прокуроров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности и внешней политики. Также Совет Федерации утверждает проекты законов, одобренные нижней палатой парламента – Государственной Думой.
На 2000 год в Совет Федерации входили два представителя от каждого региона – глава исполнительной власти и глава местного законодательного собрания, которые приезжали в Москву на сессии.
Первое предложение по реформе Совета Федерации было выдвинуто в самом начале 2002 года: формирование его начало меняться с прямого представительства губернаторов и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя ветвями региональной власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате на постоянной основе.[10]
Сенаторам было понятно, что у них утекают из рук полномочия и что, вполне вероятно, это только первый шаг к дальнейшему урезанию возможностей региональной власти. Но выступить в открытую против молодого популярного президента и против того, что тогда казалось базовым политическим трендом, региональные руководители не сумели. Таким образом, Совет Федерации с 2001 по 2011 год работал в обновленном составе.
Губернаторские выборы также подверглись существенным изменениям.
До 2004 года продолжала действовать ельцинская система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Выборы назначались тогда, когда это было необходимо в данном регионе, избирательная кампания могла продолжаться от 3–4 месяцев до полугода. Существовала возможность самовыдвижения и выдвижения от групп граждан.[11]
Через 10 дней после трагического теракта в Беслане в сентябре 2004 года президент Путин выступил с обращением к нации и объявил целую серию масштабных политических реформ. Наиболее значимым элементом этих реформ была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, согласно официальному обоснованию, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали.
С конца 2004 года, когда был принят новый федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ,[12] началось постепенное замещение избранных губернаторов назначенными. По этой схеме, действовавшей с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом.
В 2007 году началась вторая волна реформ губернаторских выборов. Связана она была с тем, что на официальном языке называлось усилением роли партий: президент не по собственному выбору вносит кандидатуру будущего губернатора, а выбирает из предложенных партией большинства в региональном законодательном собрании. Понятно, что это не мешало президенту назначать тех губернаторов, которых он считал нужными, но это все же можно было рассматривать как элемент партийной демократии.[13]
Когда прошли массовые протесты, вызванные результатами парламентских выборов 2011 года и фальсификациями, которые были на них обнаружены, тогдашний президент Дмитрий Медведев объявил в своем последнем послании Федеральному Собранию о своих предложениях по реформированию политической структуры, которые мыслились как ответ на запрос протестующих: либерализация избирательного законодательства и возвращение прямых выборов губернаторов. В середине следующего года новая Дума шестого созыва приняла очередную версию закона об общих принципах организации органов власти субъектов федерации и вернула прямые губернаторские выборы, однако с некоторыми оговорками.[14] К тому моменту уже существовали ограничения электорального законодательства, согласно которым субъектами избирательного процесса являются только федеральные партии, а региональных партий больше нет. Выдвижение кандидатур на выборах главы региона возможно только для парламентских партий и для партий, которые имеют представительство в региональном законодательном органе. Таким образом, прямые выборы после 2011 года – не такие прямые, какими они были до 2004 года. Тем не менее выборность глав субъектов все же вернулась к концу того 12-летия, которое мы рассматриваем.
С регионами в это время происходил еще один интересный процесс, известный под названием «укрупнение», в результате которого из 89 регионов, существовавших в начале описываемого периода, к концу его осталось 83. Происходило это путем поглощения более крупными регионами так называемых матрешечных субъектов, то есть являющихся их частью – в основном автономных округов (табл. 3).[15]
Таблица 3. Укрупнение регионов Российской Федерации
Основным стержнем процесса концентрации власти в федеральном центре и усмирения федеральной самодеятельности была концентрация бюджетных средств. Эти реформы были относительно легкими и успешными, потому что федеральный центр был чрезвычайно богат: в его руках концентрировались высокие доходы от экспорта углеводородов. Бюджетное законодательство менялось таким образом, что те доходы, которые получали регионы, тоже концентрировались в федеральном центре – и центр, в свою очередь, занимался их распределением. Получилась в некотором роде извращенная пирамида федерализма, перевернутая с базы не вершину: сначала все собирается из регионов, а потом им же это и раздается. Если мы посмотрим на данные Министерства регионального развития о регионах-донорах и регионах-реципиентах, то увидим весьма значительный дисбаланс, который за исследуемые годы только увеличивается (см. цветную вклейку, рис. 4–2).
В 2002 году регионов-доноров было 15, регионов-реципиентов – 74. В первой половине 2000-х число регионов-доноров несколько увеличивается и доходит до своего максимума в 2006 году: 20 доноров на 67 реципиентов. Дальше идет снижение числа регионов-доноров до 13 в 2008 году и 11 в 2012 году. Ситуация, когда большая часть регионов экономически зависит от дотаций из центра, действительно повышает управляемость.
Параллельно с реформированием федерального устройства и управления регионами похожие процессы происходили и на уровне городов.
По итогам XX века Российская Федерация является сверхурбанизированной страной. Урбанизация, связанная с промышленной революцией, шла во всем мире: население концентрировалось в городах, которые были построены вокруг больших производств. В Советском Союзе этот процесс шел с применением насилия и потому с очень большой акселерацией. На середину десятых годов XXI века 74,4 % населения России проживало в городах. Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что вся Россия – это 15 городов и их городские агломерации. Это Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Челябинск, Омск, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград и Воронеж – города-миллионники (за исключением Воронежа), в которых с 2002 по 2012 год население росло.
До 2003 года за редкими исключениями (среди которых назовем столицу Ингушетии Магас и столицу Удмуртии Саранск) в органах местного самоуправления в городах и поселениях были предусмотрены только прямые выборы главы исполнительной власти.
Изменения в этой области, как и в области управления регионами, начали происходить достаточно рано, в течение первого путинского срока. Уже в октябре 2003 года была принята новая версия закона о принципах организации местного самоуправления, в котором предусматривается возможность выбора главы муниципального образования не только гражданами напрямую, но и из членов муниципального законодательного собрания.
Но масштабная кампания по отмене прямых выборов мэров городов начинается с 2005 года: в результате ее избираемый напрямую мэр либо заменяется на главу города, избираемого законодательным собранием, либо отдает все реальные полномочия назначенному сити-менеджеру, оставаясь в основном с представительскими функциями. Этот процесс продолжился и за хронологическими рамками рассматриваемого периода: к 2013 году прямые выборы были отменены в 43 столицах регионов России (а также в столице Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который в 2008 году был упразднен)[16].
Забегая вперед, скажем, что в 2014 году была произведена очередная муниципальная реформа, запустившая новую волну отмены прямых выборов, и на 2022 год они сохранились только в Абакане, Анадыре, Новосибирске, Томске, Хабаровске, Улан-Удэ и Якутске, а также в городах федерального подчинения (табл. 4).
Таблица 4. Принятие уставов городов – столиц субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрены непрямые выборы глав[17]
* В столице Амурской области Благовещенске прямые выборы мэра были отменены в 2010 году. Но в сентябре 2013 года они были возвращены в устав города по инициативе тогдашнего сити-менеджера (главы администрации) https://ria.ru/20130605/941624558.html Выборы были проведены в единый день голосования 14 сентября 2014 года. А в 2015 году прямые выборы мэра отменили снова. https://www.amur.info/news/2015/05/28/94592
Федеративное устройство России провоцировало конфликт между губернатором и мэром – они были естественными антагонистами. Они сражались за финансовые ресурсы, за контроль и влияние в регионе, за доминирование в публичном пространстве. Оба были избраны населением, у обоих был мандат, у обоих была собственная легитимность. К концу первого путинского срока эту линию конфликта удалось убрать за счет того, что и губернатор, и мэр стали в основном назначенцами.